Ενάμιση περίπου έτος μετά τη θέση σε εφαρμογή της Συμφωνίας ΕΕ –Τουρκίας για το προσφυγικό/μεταναστευτικό η κατάσταση στα ελληνικά νησιά παραμένει εξαιρετικά προβληματική. Υπερπληθυσμός, ακατάλληλες συνθήκες υποδοχής και εξαιρετικά αργές διαδικασίες ασύλου αποτελούν τα κύρια ζητήματα που αναδεικνύουν σειρά εκθέσεων μη κυβερνητικών οργανώσεων και διεθνών οργανισμών.
Η προβληματική αυτή κατάσταση αναγνωρίζεται και από την ίδια την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, η οποία στις περιοδικές εκθέσεις προόδου της Συμφωνίας επισημαίνει ότι απαιτείται να βελτιωθεί η ικανότητα διαχείρισης της μετανάστευσης και του ασύλου της ελληνικής διοίκησης και να αυξηθούν οι επιστροφές στην Τουρκία για τα πρόσωπα που δεν δικαιούνται να παραμείνουν στην Ελλάδα. Στο πλαίσιο αυτό ως αναγκαία προϋπόθεση για τη βελτίωση της κατάστασης προκρίνεται η επείγουσα επιτάχυνση εξέτασής των αιτήσεων ασύλου, με έμφαση κυρίως στη δευτεροβάθμια διαδικασία ενώπιον των Επιτροπών Προσφυγών.
Πράγματι, παρά τα οποία προβλήματα, ο πρώτος βαθμός εξέτασής των αιτημάτων ασύλου (ενώπιον της Υπηρεσίας Ασύλου) φαίνεται να λειτουργεί ικανοποιητικά. Αντιθέτως, δεν μπορεί να πει κανείς το ίδιο για τις Επιτροπές Προσφυγών. Μολονότι ο αριθμός αυτών αυξήθηκε σε 12 (από έξι αρχικά) -οι οποίες μάλιστα επικουρούνται πλέον στο έργο τους από 12 εισηγητές της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Υποστήριξης για το Άσυλο (EASO)-, εντούτοις ο αριθμός των δευτεροβάθμιων αποφάσεων που εκδίδονται από τις επιτροπές προσφυγών παραμένει μέχρι σήμερα χαμηλός. Κατά το χρόνο δημοσίευσης της τελευταίας (7ης κατά σειρά) έκθεσης προόδου της Συμφωνίας ΕΕ-Τουρκίας είχαν εκδώσει μόνο 1.699 αποφάσεις στο πλαίσιο της δήλωσης ΕΕ-Τουρκίας – 132 σχετικά με το παραδεκτό και 1.567 επί της ουσίας[1].
Οι Προτάσεις της Γενικής Επιτροπείας της Επικρατείας των Τακτικών Διοικητικών Δικαστηρίων για την επιτάχυνση των διαδικασιών
Στο πλαίσιο αυτό πρόσφατα η Γενική Επιτροπεία των Τακτικών Διοικητικών Δικαστηρίων υπέβαλε συγκεκριμένες προτάσεις για την επιτάχυνση των διαδικασιών στις υποθέσεις αιτημάτων χορήγησης διεθνούς προστασίας καθ’ ό μέρος αφορούν το στάδιο της ενδικοφανούς διαδικασίας, στο οποίο μετέχουν δικαστικοί λειτουργοί των Τακτικών Διοικητικών Δικαστηρίων, καθώς και της ακυρωτικής δίκης.
Οι προτάσεις αυτές κινούνται στον άξονα του περιορισμού των δικαιωμάτων του αλλοδαπού και των συναφών εγγυήσεων της διαδικασίας χάριν επιτάχυνσης των διαδικασιών. Μεταξύ άλλων προτείνεται:
- ο αιτών διεθνή προστασία να μπορεί να απομακρυνθεί από τη χώρα μετά την έκδοση απορριπτικής απόφασης από την οικεία Ανεξάρτητη Επιτροπή Προσφυγών
- να αφαιρεθεί η περίπτωση των προσώπων «με σύνδρομο μετατραυματικής διαταραχής» από τις ευάλωτες ομάδες που προβλέπει ο ν. 4375/2016
- να αποκλεισθεί ο δικαστικός επανέλεγχος της αρχικής απόφασης κράτησης του αιτούντος άσυλο κατόπιν διαβίβασης του φακέλου από την αρμόδια Αρχή, καθόσον ούτως ή άλλως προβλέπεται ότι μπορεί να αμφισβητείται με υποβολή αντιρρήσεων εκ μέρους του αλλοδαπού
- να προβλεφθεί ένας ειδικός τρόπος κοινοποίησης της απόφασης που εκδίδεται από την Ανεξάρτητη Επιτροπή Προσφυγών (με ανάρτηση σε κάποιο σημείο και σχετική περί τούτου ενημέρωση του αλλοδαπού κατά την κατάθεση της ενδικοφανούς
- νέοι ισχυρισμοί να μπορούν να προβληθούν με το υπόμνημα μόνον εφόσον συνδέονται με νέα αποδεικτικά στοιχεία, ώστε να μην παρατηρείται το φαινόμενο υποβολής ενός προτυποποιημένου εντύπου προσφυγής, το οποίο τους χορηγείται από την Υπηρεσία και πολυσέλιδων ακολούθως υπομνημάτων ενώπιον της Επιτροπής, με σωρεία νέων λόγων.
- δημοσίευση της απόφασης με μόνη την υπογραφή του Προέδρου της Επιτροπής και πρόβλεψη περί αναγραφής της μειοψηφίας μόνον εφόσον αυτή παραδοθεί στον Πρόεδρο εντός πέντε (5) ημερών από την ημερομηνία διασκέψεως. Άλλως στην απόφαση θα γίνεται απλή μνεία του ονόματος του μειοψηφούντος μέλους.
Τρεις προτάσεις για την επιτάχυνση της διαδικασίας ασύλου ενώπιον των Επιτροπών Προσφυγών
Οι ως άνω προτάσεις της Γενικής Επιτροπείας δυστυχώς κινούνται στον άξονα του περιορισμού των δικαιωμάτων του αλλοδαπού και των συναφών εγγυήσεων της διαδικασίας χάριν επιτάχυνσης των διαδικασιών. Εντούτοις, παρά τις όποιες «βελτιώσεις» που θα επιφέρουν, οι προτάσεις δεν αντιμετωπίζουν τους πραγματικούς λόγους της καθυστέρησης της δευτεροβάθμιας διαδικασίας και επομένως δεν αναμένεται να βελτιώσουν σημαντικά την κατάσταση.
Στις ακόλουθες γραμμές παρατίθενται τρεις συγκεκριμένες προτάσεις για την επιτάχυνση της διαδικασίας ασύλου ενώπιον των Επιτροπών Προσφυγών. Οι προτάσεις αυτές είναι ρεαλιστικές, συγκεκριμένες και δεν απαιτούν πρόσθετους πόρους. Αποσκοπούν αφενός να επιταχυνθούν οι διαδικασίες αφετέρου να διασφαλιστεί η αναγκαία ποιότητα που θα πρέπει να διαθέτει η δευτεροβάθμια διαδικασία.
Ας δούμε όμως αναλυτικά αυτές τις προτάσεις:
Αποκλειστική ενασχόληση των μελών των Επιτροπών Προσφυγών
Ως γνωστόν, οι Ανεξάρτητες Επιτροπές Προσφυγών του άρθρου 4 παρ. 1 του ν. 4375/2016, όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 86 παρ. 1 του ν. 4399/2016, συγκροτούνται, για τριετή θητεία, κατά πλειοψηφία από δύο εν ενεργεία δικαστικούς λειτουργούς (δικαστές των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων) και ένα μέλος, Έλληνα πολίτη, υποδεικνυόμενο από την Ύ.Α./Ο.Η.Ε.
Εν αντιθέσει προς τον τρίτο μέλος – ιδιώτη, για το οποίο προβλέπεται ρητά η αναστολή της άσκησης οποιουδήποτε άλλου δημοσίου λειτουργήματος ή επαγγελματικής δραστηριότητας αυτού (άρθρο 5 παρ. 3 και 4 του νόμου), οι δικαστές που μετέχουν στις Επιτροπές Προσφυγών δεν είναι αποκλειστικής απασχόλησης. Πέρα δηλαδή από τη συμμετοχή τους στις Επιτροπές Προσφυγών οι δικαστές ασκούν παράλληλα και τα δικαστικά τους καθήκοντα στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια (συμμετοχή σε συνεδριάσεις, έκδοση δικαστικών αποφάσεων κ.ά.).
Το γεγονός αυτό έχει αναμφισβήτητα επιπτώσεις στο παρεχόμενο έργο των Επιτροπών Προσφυγών. Πρακτικά, δεν είναι δυνατόν να δουλεύει κανείς με τον ίδιο ρυθμό κάνοντας δύο πράγματα ταυτόχρονα – πολλώ δε μάλλον όταν και οι δύο δραστηριότητες αφορούν στην παροχή δικαιοδοτικού έργου. Για το λόγο αυτό είναι σκόπιμο να προβλεφθεί ότι οι δικαστικοί λειτουργοί που μετέχουν στις Επιτροπές Προσφυγών είναι πλήρους αποκλειστικής απασχόλησης – με απόσπαση από τα δικαστικά τους καθήκοντα για όσο χρόνο μετέχουν στις Επιτροπές.
Η αποκλειστική απασχόληση των δικαστών που θα μετέχουν στις Επιτροπές με την εξέταση των αιτημάτων διεθνούς προστασίας θα έχει θετική επίδραση τόσο στην ποιότητα όσο και στην ταχύτητα του παρεχόμενου εκ μέρους τους έργου. Η ενασχόλησή τους σε αποκλειστική βάση με υποθέσεις ασύλου θα επιτρέψει όχι μόνο την επιτάχυνση έκδοσης των σχετικών αποφάσεων επί των προσφυγών αλλά θα τους δώσει τη δυνατότητα να εντρυφήσουν ακόμα περισσότερο στα ειδικά θέματα του προσφυγικού δικαίου, γεγονός που θα αυξήσει και την τελική ποιότητα των αποφάσεων.
Γεωγραφική κατανομή των Επιτροπών
Επί του παρόντος και οι δώδεκα Επιτροπές Επιτροπών που λειτουργούν εδρεύουν στην Αθηνά και η αρμοδιότητά τους εκτείνεται στο σύνολο της ελληνικής επικράτειας. Αντιθέτως, η ίδρυση πρόσθετων Επιτροπών ή/και μεταβολή της έδρας ορισμένων εκ των ήδη συσταθέντων Επιτροπών ώστε να εμπίπτουν στην κατά λόγο αρμοδιότητά τους πχ μόνο προσφυγές και αιτήσεις διεθνούς προστασίας από τα πέντε νησιά όπου λειτουργούν χοτσποτς (Λέσβος, Χίος, Σάμος, Κως, Λέρος) ή/και άλλων τμημάτων της ελληνικής επικράτειας είναι μάλλον βέβαιο ότι θα οδηγήσει στην επιτάχυνση των σχετικών διαδικασιών.
Για το λόγο αυτό άλλωστε προβλέπεται ρητώς στο άρθρο 4 παρ. 1 εδ. δ΄ του ν. 4375/2016, όπως αυτός ισχύει, ότι ο αριθμός τους και η έδρα τους μπορεί να ορίζεται/μεταβάλλεται με κοινή υπουργική απόφαση των συναρμοδίων υπουργείων (Μεταναστευτικής Πολιτικής, Δικαιοσύνης και Οικονομικών).
Πιο ευέλικτη λειτουργία
Οι Επιτροπές Προσφυγών είναι σήμερα τριμελείς (δύο δικαστικοί και ένας Έλληνας πολίτης υποδεικνυόμενος από την ΥΑ ΟΗΕ) ενώ σύμφωνα, με τον σχετικό Κανονισμό Λειτουργίας της Αρχής Προσφυγών σε κάθε Επιτροπή προσδιορίζονται προς συζήτηση έως εκατό (100) υποθέσεις κάθε μήνα, και ο κάθε πρόεδρος και Μέλος χρεώνεται το ένα τρίτο (1/3) των υποθέσεων που συζητούνται στην Επιτροπή στην οποία συμμετέχει[2].
Είναι προφανές ότι ο μεγάλος αριθμός των προσφυγών που ήδη εκκρεμεί προς εξέταση αλλά και εκείνες που εύλογα αναμένεται να κατατεθούν το επόμενο χρονικό διάστημα απαιτεί μια πιο ευέλικτη λειτουργία των Επιτροπών, ώστε να επιταχυνθεί ο ρυθμός εξέτασης των υποθέσεων[3].
Στο πλαίσιο αυτό μπορεί να προβλεφθεί ότι πρωτοβάθμιες αποφάσεις επί του παραδεκτού εξετάζονται από τις Επιτροπές Προσφυγών σε μονομελή σύνθεση, ενώ απορριπτικές αποφάσεις που έχουν εκδοθεί επί της ουσίας εξακολουθούν να εξετάζονται από τις Επιτροπές σε πλήρη –τριμελή σύνθεση. Με τον τρόπο αυτό θα τριπλασιαστεί άμεσα ο αριθμός των προσφυγών επί αποφάσεων απαραδέκτου που εξετάζονται από τις Επιτροπές, δηλαδή υποθέσεων από τα νησιά που εφαρμόζεται η ειδική διαδικασία στα σύνορα. Παράλληλα, οι υποθέσεις που εξετάζονται στην ουσία, π.χ των ευάλωτων από τα νησιά καθώς και εκείνων στους οποίους δεν εφαρμόζεται η διαδικασία των συνόρων θα εξακολουθήσουν να εξετάζονται από την κανονική –τριμελή σύνθεση των Επιτροπών, καθόσον τα ζητήματα που τίθενται στην προκείμενη περίπτωση ασφαλώς προϋποθέτουν πληρέστερη γνώση και σαφέστερη αντίληψη των πραγμάτων. Η εμπειρία, άλλωστε έχει αποδείξει ότι τα μονομελή όργανα έχουν υπέρ αυτών την σχετική ταχύτητα της ενώπιον του διαδικασίας, καθώς και την παραγωγή δικαιοδοτικού έργου με λιγότερο κόστος. Από την άλλη μεριά, τα πολλά πρόσωπα, τόσο στη διαδικασία, όσο και στη διάσκεψη και συζήτηση, αντιλαμβάνονται περισσότερα πράγματα και αποφασίζουν περί όλων αυτών, ούτως ώστε να μη μείνουν πτυχές της υποθέσεως αδιευκρίνιστες.
Σίγουρα θα υπάρξουν αρκετοί που θα διαφωνήσουν με ορισμένες ή/και όλες τις ανωτέρω προτάσεις. Αυτό όμως στο οποίο όλοι νομίζω συμφωνούμε είναι ότι το υπάρχον σύστημα των Επιτροπών Προσφυγών χρειάζεται επείγουσες παρεμβάσεις ώστε να εξασφαλιστεί η ταχύτητα της διαδικασίας ασύλου. Από την άλλη μεριά, η επιτάχυνση των διαδικασιών δεν μπορεί να λάβει χώρα σε βάρος του δίκαιου και αποτελεσματικού χαρακτήρα που θα πρέπει να διαθέτει συνολικά η διαδικασία ασύλου. Οι προσφεύγοντες θα πρέπει να εξακολουθήσουν να έχουν πλήρη πρόσβαση σε ένα πραγματικό και αποτελεσματικό ένδικο βοήθημα, κατά τις σχετικές επιταγές της ευρωπαϊκής νομοθεσίας. Προτάσεις, όπως αυτές της Γενικής Επιτροπείας των Τακτικών Διοικητικών Δικαστηρίων πλήττουν το δικαίωμα σε πραγματική και αποτελεσματική προσφυγή, τη διασφάλιση του οποίου επιτάσσει ρητά το ευρωπαϊκό και διεθνές δίκαιο ενώ παράλληλα δεν αναμένεται να βελτιώσουν σημαντικά την κατάσταση.
[1]Επικυρώθηκαν οι αρνητικές πρωτοβάθμιες αποφάσεις σε 1.538 υποθέσεις, δεκτές έγιναν οι προσφυγές δεκαεπτά υποθέσεις, ενώ σε δώδεκα υποθέσεις χορηγήθηκε επικουρική προστασία βλ. Seventh Report on the progress made in the implementation of the EU-Turkey Statement, https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/20170906_seventh_report_on_the_progress_in_the_implementation_of_the_eu-turkey_statement_en.pdf
[2]Βλ. υπ’ αριθ. 3004/15.7.2016 απόφαση του Αναπληρωτή Υπουργού Εσωτερικών και Διοικητικής Ανασυγκρότησης «Κανονισμός Λειτουργίας της Αρχής Προσφυγών» (ΦΕΚ Β΄2206/15.7.2016).
[3]Σύμφωνα με ανεπίσημες πληροφορίες επί του παρόντος εκκρεμούν ενώπιον των Επιτροπών 6.000 περίπου προσφυγές, οι οποίες θα χρειαστούν αναμφίβολα πολλούς μήνες για να διεκπεραιωθούν με τον σημερινό ρυθμό έκδοσης αποφάσεων (500 περίπου συνολικά αποφάσεις τον μήνα).