Στην προχθεσινή απόφαση C-163/17 το ΔΕΕ έκρινε ότι δεν αντιτίθεται στην Άρθρο 4 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων (απαγόρευση απάνθρωπης ή εξευτελιστικής μεταχείρισης) η μεταφορά ενός αιτούντος διεθνή προστασία σε άλλο Κράτος Μέλος βάσει του Κανονισμού Δουβλίνο ΙΙΙ, για το μόνο λόγο ότι οι συνθήκες διαβίωσης που θα συναντήσει στο εν λόγω Κράτος θα είναι λιγότερο ευνοϊκές. Αντιθέτως, ο προσφεύγων θα πρέπει να αποδείξει ότι ενδεχόμενη μεταφορά του θα είχε ως συνέπεια να περιέλθει, «ανεξαρτήτως των θελήσεώς του και των προσωπικών του επιλογών σε κατάσταση έσχατης υλικής στερήσεως ή θα τον εμπόδιζε να αντιμετωπίσει τις πλέον στοιχειώδεις ανάγκες του, όπως είναι μεταξύ άλλων η τροφή, η προσωπική καθαριότητα και η στέγαση, και η οποία θα έβλαπτε την ψυχική ή σωματική υγεία του ή θα τον περιήγε σε κατάσταση εξευτελισμού ασυμβίβαστη με την ανθρώπινη αξιοπρέπεια». Εφαρμόζοντας το ως άνω σκεπτικό, το ΔΕΕ αποφάσισε ότι ούτε η έλλειψη προγραμμάτων ένταξης ούτε το γεγονός ότι η κοινωνική προστασία ή οι συνθήκες διαβιώσεως στην Ιταλία θα ήταν λιγότερο ευνοϊκές από ό,τι στη Γερμανία απαγόρευαν τη μεταφορά ενός 27-χρονου Γκαμπιανού αιτούντος άσυλο από την Ιταλία στη Γερμανία μέσω της διαδικασίας του Δουβλίνου.
Η ως άνω απόφαση δημοσιεύεται σε ένα κρίσιμο χρονικό σημείο στο πλαίσιο αναμόρφωσης του κοινού ευρωπαϊκού συστήματος ασύλου. Μία από τις πέντε προτεραιότητες της Επιτροπής για τη διαρθρωτική βελτίωσητου συστήματος είναι ο περιορισμός των λεγόμενων δευτερογενών μετακινήσεων, ήτοι των μετακινήσεων αιτούντων άσυλο ή και δικαιούχων διεθνούς προστασίας από ένα Κράτος Μέλος σε άλλο, αναζητώντας καλύτερες συνθήκες διαβίωσης. Σύμφωνα με την Επιτροπή,το 2014, 24% των αιτούντων είχαν προηγουμένως καταθέσει αίτηση ασύλου σε άλλο Κράτος Μέλος. Η θωράκιση των εσωτερικών συνόρων της ΕΕ και η ταχεία επιστροφή των μετακινούμενων προσώπων στο Κράτος Μέλος πρώτης καταγραφής αποτελούν τους βασικούς άξονες επίτευξης του στόχου αυτού. Ήδη από τα τέλη του 2015, πέντε Κράτη Μέλη (Αυστρία, Γερμανία, Δανία, Σουηδία και Νορβηγία) που υπήρξαν και οι βασικοί αποδέκτες των δευτερογενών αυτών μετακινήσεων επανέφεραντους εσωτερικούς συνοριακούς ελέγχους. Το Μάιο του 2016, οι προτάσεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για την αναμόρφωση του Κανονισμού Δουβλίνου, προβλέπουν μεταξύ άλλων την επιβολή κυρώσεων για τους αιτούντες σε περίπτωση δευτερογενούς μετακίνησης. Από τα μέσα περίπου του 2018, η Γερμανία ξεκίνησε να συνάπτει χωριστές διμερείς συμφωνίες με άλλα Κράτη Μέλη (Ελλάδα, Ιταλία, Πορτογαλία, Ισπανία) με σκοπό την εντός 48-ωρών επιστροφή ενός αιτούντα άσυλο στη χώρα πρώτης καταγραφής, παρακάμπτοντας επί της ουσίας την πιο χρονοβόρα διαδικασία του Δουβλίνου. Εν μέσω των εξελίξεων αυτών, η απόφαση C-163/17 αποκτά ιδιαίτερη σημασία καθώς οριοθετεί νομικά τη δυνατότητα περιορισμού των δευτερογενών μετακινήσεων, ειδικά όταν επίκειται επιδείνωση των βιοτικών συνθηκών για τον αιτούντα.
Η βασική θέση του ΔΕΕ είναι ότι καταρχήν δεν αντίκειται στο κοινοτικό δίκαιο η μεταφορά ενός προσώπου σε άλλο Κράτος Μέλος, εκτός εάν ο εν λόγω αιτών διατρέχει σοβαρό κίνδυνο να υποστεί απάνθρωπη ή εξευτελιστική μεταχείριση, κατά την έννοια του Άρθρου 4 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, λόγω των προβλέψιμων συνθηκών διαβιώσεως που θα αντιμετωπίσει στο εν λόγω κράτος μέλος. Είναι δε αδιάφορο αν εξαιτίας της μεταφοράς του ο αιτών θα διατρέξει τέτοιο σοβαρό κίνδυνο στο πλαίσιο της διαδικασίας ασύλου καθεαυτής ή μετά το πέρας αυτής, ως αναγνωρισμένος πλέον δικαιούχος διεθνούς προστασίας. Ως προς το ερώτημα του πότε οι συνθήκες διαβίωσης συνιστούν απάνθρωπη ή εξευτελιστική συνθήκη διαβίωσης, το ΔΕΕ ακολουθεί σχεδόν κατά γράμμα την στενή ερμηνευτική προσέγγιση του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Ανθρωπίνου Δικαιωμάτων σε αντίστοιχες υποθέσεις. Σύμφωνα με το ΔΕΕ, οι συστημικές ελλείψεις στη διαδικασία ασύλου και τις συνθήκες υποδοχής αποτελούν σοβαρούς και αποδεδειγμένους λόγους ότι ο αιτών θα διατρέξει πραγματικό κίνδυνο σε περίπτωση μεταφοράς του(βλ. και (C-411/10)). Ωστόσο για να εμπίπτουν στην έννοια του Άρθρου 4 του Χάρτη, θα πρέπει οι ελλείψεις να έχουν έναν ιδιαιτέρως αυξημένο βαθμό σοβαρότητας. Η ενδεχόμενη έντονη επιδείνωση των συνθηκών διαβιώσεως ή και η μεγάλη ανασφάλεια που ενδεχομένως να βιώσει ο αιτών σε περίπτωση μεταφοράς δεν αρκούν, εφόσον δεν συνεπάγονται έσχατη υλική στέρηση. Με άλλα λόγια, ο απαιτούμενος βαθμός σοβαρότητας πληρούται μόνο αν ο αιτών κινδυνεύει να περιέλθει, «ανεξαρτήτως της θελήσεώς του και των προσωπικών του επιλογών, σε κατάσταση έσχατης υλικής στέρησης, τόσο σοβαρής που θα τον εμπόδιζε να καλύψει τις πλέον στοιχειώδεις ανάγκες του, όπως είναι η τροφή, η προσωπική καθαριότητα και η στέγαση, και η οποία θα έβλαπτε την ψυχική ή σωματική υγεία του ή θα τον περιήγε σε κατάσταση εξευτελισμού ασυμβίβαστη με την ανθρώπινη αξιοπρέπεια».
Aπό άποψη κοινοτικού δικαίου, η απόφαση αυτή παρέχει αρκετά ευρύ περιθώριο εκτίμησης στα Κράτη Μέλη. Το ΔΕΕ αναγνωρίζει μεν ότι μία πολύ σοβαρή επιδείνωση των συνθηκών διαβίωσης μπορεί να αποκλείσει την ενδοκοινοτική μεταφορά ενός προσώπου, ωστόσο χαρακτηρίζει την περίπτωση αυτή ως άκρως εξαιρετική. Ο αιτών φέρει το βάρος να αποδείξει ότι θα περιέλθει, «λόγω της ιδιαιτέρως ευάλωτης θέσεώς του, ανεξαρτήτως της θελήσεώς του και των προσωπικών του επιλογών» σε «κατάσταση εσχάτης ολικής στέρησης» και να αντιστρέψει το τεκμήριο ότι το θιγόμενο Κράτος Μέλος σέβεται τα θεμελιώδη δικαιώματά του. Περαιτέρω καθοδήγηση ως προς την ακριβή έννοια του κάθε κριτηρίου και το πεδίο εφαρμογής του μας παρέχει η σχετική νομολογία του ΕΔΔΑ, στην οποία εξάλλου αναφέρεται ρητά και το ίδιο το ΔΕΕ. Για παράδειγμα, η «ιδιαίτερα ευάλωτη θέση» του αιτούντος, η οποία μπορεί να απορρέει είτε από τα βιολογικά χαρακτηριστικά του ή κοινωνικούς παράγοντες ή και τα δύο, φαίνεται να έχει σχεδόν καθοριστικό ρόλο κατά την εκτίμηση των υλικών στερήσεων στη νομολογία του ΕΔΔΑ. Ο βαθμό σοβαρότητάς των στερήσεων που υφίσταται ένα πρόσωπο φαίνεται να αυξομειώνεται αναλόγως με το είδος και το βαθμό της ευαλωτότητάς του. Σε πολλές πρόσφατες αποφάσεις το ΕΔΔΑ έχει τονίσει ότι τα παιδιά, για παράδειγμα, τόσο τα ασυνόδευτα όσο και τα συνοδευόμενα είναι σε ιδιαιτέρως ευάλωτη θέση τόσο λόγω της ηλικίας τους όσο και του μεταναστευτικού τους καθεστώτος, με αποτέλεσμα η έλλειψη ασφαλούς και επαρκούς στέγης, έστω και για μερικές ημέρες, να θεωρείται απάνθρωπη και εξευτελιστική μεταχείριση (βλ. Rahimi κατά Ελλάδος, Khan κατά Γαλλίας, Α.Β. κατά Γαλλίας, Tarakhel κατά Ελβετίας). Για τους αιτούντες ενήλικες, η αξιολόγηση τείνει να είναι πιο αυστηρή, ενώ συχνά λαμβάνονται υπόψη και οι πιέσεις που αντιμετωπίζει ένα κράτος από τις αυξημένες προσφυγικές ροές (βλ. Khlaifia και άλλοι κατά Ιταλίας). Η ιδιαίτερη ευαλωτότητα ενός ενήλικα μπορεί να απορρέει από την προχωρημένη ηλικία του, από το καθεστώς τους ως αιτούντα άσυλο εφόσον αυτό συνάγεται την παρατεταμένη έλλειψη πρόσβασης σε βασικές υλικές συνθήκες, ή την ύπαρξη τραυματικών προηγούμενων εμπειριών (βλ. Khlaifia και άλλοι κατά Ιταλίας). Ιδιαίτερο ενδιαφέρον έχει και η νομολογία αναφορικά με την ενδεχόμενη συνυπαιτιότητα του αιτούντος. Το ΕΔΔΑ έχει για παράδειγμα κρίνει ότι η άρνηση της παρεχόμενης στέγης για πολιτιστικούς λόγους αποτελεί υλική στέρηση από προσωπική επιλογή του αιτούντος για την οποία το Κράτος δεν μπορεί να θεωρηθεί υπεύθυνο (Godova κατά Ηνωμένου Βασιλείου). Ωστόσο, δεν αποτελεί προσωπική επιλογή η άρνηση στέγης που θα συνεπαγόταν τον χωρισμό των παιδιών από τους γονείς τους.
Από άποψης διαχείρισης των δευτερογενών ροών, είναι αμφίβολο κατά πόσο η απόφαση αυτή εξυπηρετεί τους σκοπούς του ευρωπαϊκού κοινοτικού κεκτημένου. Σε ορισμένα Κράτη Μέλη όπως είναι η Ελλάδα, οι συνθήκες διαβίωσης φαίνονται να πληρούν για έναν μεγάλο αριθμό προσώπων την κατάσταση έσχατης στέρησης που προϋποθέτει η εν λόγω απόφαση, με αποτέλεσμα να αποκλείεται η επιστροφή. Στα Κράτη Μέλη που οι συνθήκες συνιστούν απλώς επιδείνωση σε περίπτωση μεταφοράς, η απόφαση είναι πολύ πιθανό να οδηγήσει σε τουλάχιστον βραχυπρόθεσμη αύξηση της επιστροφής των αιτούντων αλλά μακροπρόθεσμα να δημιουργηθούν νέα μονοπάτια διακίνησης και νέοι τρόποι καταστρατήγησης του συστήματος. Βασικό αίτιο των δευτερογενών μετακινήσεων είναι η αναζήτηση καλύτερων συνθηκών διαβίωσης και η πραγματικά μεγάλη ανομοιομορφία μεταξύ των Κρατών Μελών στον τομέα αυτό. Μία πιο γενναιόδωρη ερμηνευτική προσέγγιση από το ΔΕΕ, που θα απέκλειε για παράδειγμα τη μεταφορά σε περίπτωση που επίκειται σοβαρή επιδείνωση των συνθηκών διαβίωσης, ίσως να ήταν πιο αποτελεσματική στο να κατευθύνει τα Κράτη Μέλη να βελτιώσουν ουσιαστικά τις συνθήκες διαβίωσης κατά τρόπο ομοιόμορφο εντός της ΕΕ, αντιμετωπίζοντας εν τέλει και τους λόγους δευτερογενούς μετακίνησης.
Δανάη Αγγελή, ΔΝ European University Institute (EUI) in Florence, Δικηγόρος
* Τα κείμενα τρίτων προσώπων που φιλοξενούνται στη στήλη «Απόψεις» του Immigration.grδημοσιεύονται αυτούσια και απηχούν τις προσωπικές απόψεις των συγγραφέων και όχι του ιστολογίου ή του διαχειριστή του.