Γιατί η απόφαση της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας δεν θα ανοίξει το δρόμο για αναγκαστικές επιστροφές στη Τουρκία

Η απόφαση της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας της 22ας Σεπτεμβρίου 2017 είναι μία απόφαση έντονα πολιτική. Η Ελλάδα ενεργεί ουσιαστικά για λογαριασμό ολόκληρης της ΕΕ, οπότε το Δικαστήριο έχει αναγκαστεί εκ των πραγμάτων να υποστηρίξει με κάποιο τρόπο τη συμφωνία ΕΕ -Τουρκίας, όπως αντίστοιχα και οι Επιτροπές Προσφυγών. Αξίζει δε να σημειωθεί ότι το Συμβούλιο της Επικρατείας αποφάσισε να μην παραπέμψει την υπόθεση στο ΔΕΕ με οριακή πλειοψηφία 13 ψήφων έναντι 12.

Ο καθηγητής Steve Peers επεσήμανε πρόσφατα ότι το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης ουδέποτε έχει αποφανθεί σχετικά με την ουσία και τη νομιμότητα της έννοιας της ασφαλούς τρίτης χώρας. Για το λόγο αυτό και υποστηρίζειότι, δεδομένου ότι το θέμα δεν είναι τελικά σαφές, υπάρχει υποχρέωση να απευθυνθεί σχετικό προδικαστικό ερώτημα στο ΔΕΕ. Το ίδιο το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, στην υπόθεση Gerhard Köbler κατά Αυστρίας το 2003 έκρινε ότι τα κράτη μέλη θα μπορούσαν να υπέχουν αποζημίωση αν τα δικαστήρια τελευταίου βαθμού δικαιοδοσίας δεν εκπληρώνουν το καθήκον παραπομπής τους. Επίσης, το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου στην υπόθεση Schipani κατά Ιταλίας το 2015 έκρινε ότι η παράλειψη του «δικαστηρίου υποχρέωσης» να παραπέμπει προδικαστικό ερώτημα στο ΔΕΕ μπορεί να παραβιάζει την ΕΣΔΑ (βλ. περισσότερα εδώ), οπότε αν ο αιτών υποχρεωθεί να επιστρέψει στην Τουρκία, μπορεί να ζητήσει προσωρινά μέτρα σύμφωνα με το άρθρο 39 του Κανονισμού του Δικαστηρίου. Αν το άτομο επιστραφεί τελικά και υποστεί παραβίαση των ανθρωπίνων δικαιωμάτων του, τότε μπορεί να υπάρχει ευθύνη του ελληνικού κράτους επειδή, παρά τον «χαμηλό βαθμό» σαφήνειας και ακρίβειας του νόμου, το κράτος αποφάσισε να ενεργήσει. Έτσι, εάν το Συμβούλιο της Επικρατείας, παρά την «ασάφεια» του νόμου και την ύπαρξη σχετικής του υποχρέωσης, αποφασίσει να αναλάβει το ρίσκο μιας πιθανούς εσφαλμένης ερμηνείας, μη απευθύνοντας  προδικαστικό ερώτημα, τότε το σφάλμα του αυτό δεν μπορεί να είναι συγγνωστό.

Μια άλλη υπόθεση για το ίδιο ζήτημα εκκρεμεί ήδη ενώπιον του Τμήματος Ευρείας Σύνθεσης του ΕΔΔΑ. Η υπόθεση Ilias και Ahmed αφορά στον κίνδυνο «αλυσιδωτής επαναπροώθησης (“chain refoulement”) δύο πολιτών Μπαγκλαντές που διήλθαν από την Ελλάδα, την Πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας και τη Σερβία πριν φτάσουν στην Ουγγαρία. Η υπόθεση προορίζεται να θέσει ένα σημαντικό νομολογιακό προηγούμενο. Προκαλεί εντύπωση, λοιπόν το γεγονός ότι, ενώ το Συμβούλιο της Επικρατείας υποστηρίζει ότι η Τουρκία μπορεί να θεωρηθεί ως «ασφαλής τρίτη χώρα» στην Ilias και Ahmed, το τέταρτο τμήμα του ΕΔΔΑ, έκρινε ότι υπάρχει κίνδυνος αλυσιδωτής επαναπροώθησης -από τη Σερβία στην Ελλάδα – εξαιτίας των ελλιπών συνθηκών υποδοχής στην Ελλάδα, που αν το σκεφτεί καλά κανείς δεν διαφέρουν και τόσο πολύ από τις συνθήκες ακραίας φτώχειας και έλλειψης πρόσβασης σε βασικές παροχές ή υποστήριξη που αντιμετωπίζουν οι πρόσφυγες και οι μετανάστες στην Τουρκία.

Αυτό μας οδηγεί στο κρίσιμο ζήτημα που διακυβεύεται τελικά και στις δύο υποθέσεις- δηλαδή στο γεγονός ότι μετά τις αποφάσεις MSS του ΕΔΔΑ και N.S./M.E.του ΔΕΕ σχετικά με τις συνθήκες υποδοχής στην Ελλάδα, δεν μπορεί πλέον να γίνει δεκτό σύμφωνα με το δίκαιο της Ένωσης, ένα οριστικό – αμάχητο τεκμήριο υπέρ της «ασφάλειας» οποιασδήποτε χώρας – είτε πρόκειται για κράτος μέλος της ΕΕ είτε για τρίτη χώρα. Ειδικά μάλιστα όταν υπάρχουν συγκεκριμένες αποδείξεις, όπως π.χ. στην περίπτωση της Τουρκίας, ότι υπάρχει ορατός κίνδυνος «αλυσιδωτής επαναπροώθησης» στη Συρία, μετά και την πρόσφατη απόπειρα στρατιωτικού πραξικοπήματος στη γείτονα χώρα. Επομένως, πριν από τη λήψη μιας απόφασης να επιστραφεί κάποιος στην Τουρκία, οι ελληνικές αρχές και τα δικαστήρια πρέπει να διεξάγουν proprio motu μια αξιολόγηση του κινδύνου ενδεχόμενης παραβίασης του άρθρου 4 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων στην Τουρκία ή ακόμη και πιθανότητα περαιτέρω απέλασης–επαναπροώθησης προς άλλες χώρες. Τελικά, πιθανότατα η Ελλάδα θα αναγκαστεί να παραπέμψει την υπόθεση στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και αυτό (ΔΕΕ) θα πρέπει να λάβει υπόψη του το τελικό αποτέλεσμα της υπόθεσης Ilias και Ahmed, όπου το ΕΔΔΑ – τουλάχιστον το τέταρτο τμήμα του δικαστηρίου μέχρι στιγμής- έκρινε ότι υπάρχει κίνδυνος «αλυσιδωτής επαναπροώθησης» από την Ουγγαρία προς την Ελλάδα, με αποτέλεσμα η μεταφορά να μην μπορεί να πραγματοποιηθεί.

Εάν, λοιπόν, μια τέτοια «ελληνική» υπόθεση παραπεμφθεί τελικά στο ΔΕΕ, τότε μπορεί να μας φέρει ενώπιον ορισμένων εκπλήξεων. Ένας από τους λόγους είναι ότι, σε αντίθεση με όσα προβλέπει η ΕΣΔΑ, ο Χάρτης Θεμελιωδών Δικαιωμάτων κατοχυρώνει ρητά στο άρθρο 18 αυτού το δικαίωμα να ζητήσει κανείς άσυλο, οπότε η εκτίμηση μιας υπόθεσης στο πλαίσιο αυτού του άρθρου ίσως ανοίξει το κουτί της Πανδώρας. Πράγματι, το άρθρο 18 του ΧΘΔΕΕ  πρέπει να ερμηνεύεται με τον δέοντα σεβασμό των κανόνων της σύμβασης της Γενεύης του 1951 και του πρωτοκόλλου της 31ης Ιανουαρίου 1967 περί του καθεστώτος των προσφύγων και σύμφωνα με τη συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση και τη συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Αυτό σημαίνει ότι το ΔΕΕ θα πρέπει να αντιμετωπίσει την προβληματική της ασφαλούς τρίτης χώρας λαμβάνοντας δεόντως υπόψη τις νομολογιακές παραδοχές του στην υπόθεση NS/ME, όπου έκρινε ότι τα κράτη μέλη που ασκούν διακριτική εξουσία βάσει του κανονισμού του Δουβλίνου – (για τους σκοπούς του άρθρου 51 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ) – πρέπει να ερμηνεύουν το εθνικό δίκαιο και να ασκούν τις εξουσίες τους σύμφωνα με το δίκαιο της ΕΕ και τα θεμελιώδη δικαιώματα, συμπεριλαμβανομένου του άρθρου 18 ΧΘΔΕΕ. Δεδομένου όμως ότι ο κανονισμός του Δουβλίνου συνδέεται στενά με τη διαδικασία ασύλου, το ΔΕΕ θα πρέπει επίσης να εξετάσει εάν η Οδηγία για τις διαδικασίες ασύλου (νομική πράξη του παράγωγου ενωσιακού δικαίου) και η ίδια η έννοια της ασφαλούς τρίτης χώρας δεν παραβιάζουν τα θεμελιώδη δικαιώματα, το δίκαιο της ΕΕ και τις εν γένει διεθνείς υποχρεώσεις που υπέχουν τα κράτη-μέλη.

Εφόσον τελικά μια «ελληνική» υπόθεση παραπεμφθεί στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, είναι πολύ πιθανό να ιδωθεί, επίσης, και υπό το πρίσμα μιας πρόσφατης έντονα αμφισβητούμενης απόφασης του ΔΕΕ στην υπόθεση Mirza C-695/15 PPU, όπου το Δικαστήριο απέτυχε να διαφυλάξει το σεβασμό του διεθνούς προσφυγικού δικαίου. Συγκεκριμένα, το ΔΕΕ επέτρεψε την εξέταση αιτήσεων ασύλου επί του παραδεκτού πριν την οποιαδήποτε εφαρμογή των κριτηρίων του «Δουβλίνου», δίχως προϋποθέσεις και ασφαλιστικές δικλείδες, γεγονός που μπορεί να οδηγήσει εκ των πραγμάτων στην επιβολή μιας παράνομης «κύρωσης» εν αντιθέσει προς όσα προβλέπει το άρθρο 31 παράγραφος 1 της Σύμβασης της Γενεύης του 1951. Η απόφαση αυτή θεωρείται ευρέως αντίθετη προς το δίκαιο της ΕΕ, δεδομένου ότι επιτρέπει την «παράκαμψη» του κανονισμού του Δουβλίνου και των θετικών υποχρεώσεων που απορρέουν από το άρθρο 7 του ΧΘΔΕΕ, το οποίο σύμφωνα με το διεθνές προσφυγικό δίκαιο απαιτεί να εξακριβωθεί αν ο αιτών έχει μέλη της οικογένειας του σε κάποιο κράτος μέλος της ΕΕ. Κάτι τέτοιο, λοιπόν μπορεί επίσης να ανοίξει τη συζήτηση σχετικά με την τρέχουσα μεταρρύθμιση του Κανονισμού «Δουβλίνου», στο πλαίσιο του οποίου έχει προταθεί η υποχρεωτική εισαγωγή μιας διαδικασίας επί του παραδεκτού, πριν από την εφαρμογή οποιονδήποτε άλλων κριτηρίων και η οποία εκ των πραγμάτων παραβιάζει το άρθρο 7 του ΧΘΔΕΕ.

Δεν πρέπει να λησμονούμε ότι ένας αιτών άσυλο στην ΕΕ μπορεί να έχει “βάσιμους λόγους” να ζητά να μεταφερθεί σε άλλο κράτος μέλος, παρά να παραμείνει στην Ελλάδα ή την Ουγγαρία ή να επιστρέψει σε μια «ασφαλή τρίτη χώρα» όπως η Τουρκία. Μεταξύ αυτών των λόγων είναι και η παρουσία μελών της οικογένειας σε άλλο κράτος μέλος. Ως εκ τούτου, μια αίτηση στην ΕΕ δεν μπορεί να κηρυχθεί απαράδεκτη σύμφωνα με το άρθρο 33 παράγραφος 1 της Οδηγίας για τις Διαδικασίες Ασύλου πριν από τη διεξαγωγή μίας σχετικής έρευνας,  σύμφωνα με τους κανόνες του Κανονισμού «Δουβλίνο». Λόγω της παραπομπής στο άρθρο 33 παράγραφος 1 της Οδηγίας για τις διαδικασίες ασύλου, η απόφαση απαραδέκτου βάσει του ίδιου άρθρου μπορεί να ακολουθήσει μόνο μετά τον προσδιορισμό της ευθύνης βάσει του άρθρου 3 του Κανονισμού «Δουβλίνο». Στο πλαίσιο αυτό, μια πρόσφατη απόφαση – σταθμός δικαστηρίου του Ηνωμένου Βασιλείου διαπίστωσε ότι το άρθρο 17 του Κανονισμού «Δουβλίνο ΙΙΙ» θεσπίζει ένα «εύλογο δικαίωμα» (προσέγγιση που ακολούθησε εμμέσως και το ίδιο το ΔΕΕ στην υπόθεση Mengesteab, όπου υπογράμμισε ότι ο κανονισμός του Δουβλίνου δεν ρυθμίζει μόνο τις διακρατικές σχέσεις αλλά και δικαιώματα των αιτούντων άσυλο), έτσι ώστε ένα κράτος μέλος να υποχρεωθεί να αποστείλει αίτημα σε άλλο κράτος μέλος της ΕΕ, προκειμένου να συγκεντρώσει στοιχεία, ιδίως, για οικογενειακούς ή άλλους πολιτιστικούς λόγους, ώστε να δύναται στη συνέχεια να ασκήσει τυχόν τη διακριτική του ευχέρεια, ακόμα και όταν το κράτος αυτό δεν είναι καταρχήν υπεύθυνο για την εξέταση της αίτησης.

Εκτός από αυτές τις καθαρά νομικές και τεχνικές πτυχές, τις οποίες θα πρέπει να αντιμετωπίσει το ΔΕΕ -εκτός εάν βέβαια αποφασίσει τελικά να υιοθετήσει μια περιοριστική προσέγγιση- το δικαστήριο θα χρειαστεί στο πλαίσιο της Συμφωνίας ΕΕ – Τουρκίας να αξιολογήσει την βούληση των τουρκικών αρχών να δεχθούν τον αιτούντα, υπό το πρίσμα της ύπαρξης δύο βασικών σχετικών διασφαλίσεων. Πρώτον, η Τουρκία πρέπει να είναι σε θέση να προσφέρει αποτελεσματική προστασία, η οποία πρέπει να υπάρχει στην πράξη και όχι μόνο θεωρητικά. Για την Ύπατη Αρμοστεία των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες, ως αποτελεσματική τέτοια προστασία θεωρείται μία ποιοτικού καταρχήν χαρακτήρα προστασία, η οποία τότε μόνο μπορεί να θεωρείται επαρκής εφόσον εξασφαλίζεται αξιόπιστα ότι:

Μια πρόσφατη μελέτη του πανεπιστημίου Vrije Amsterdam έδειξε ότι η Τουρκία δεν πληροί σαφώς πολλά από τα κριτήρια αυτά και το σύστημα ασύλου της οδηγεί σε σοβαρές παραβιάσεις των ανθρωπίνων δικαιωμάτων.

Δεύτερον, κατά τη λήψη απόφασης σχετικά με τη φύση και την ποιότητα της διαθέσιμης προστασίας, η αξιολόγηση πρέπει να είναι ατομική και πρέπει να λαμβάνει υπόψη τις τρέχουσες και πραγματικές συνθήκες που επικρατούν στην Τουρκία. Η έκδοση συλλήβδην αποφάσεων που βασίζονται στην εθνικότητα των αιτούντων δεν είναι επιτρεπτή. Αντίθετα, πρέπει να παρέχεται η δυνατότητα σε κάθε άτομο να ανατρέψει το «τεκμήριο ασφάλειας» της Τουρκίας. Η απόφαση επιστροφής πρέπει επίσης να περιλαμβάνει αξιολόγηση του ενδεχόμενου προβλεπόμενου κινδύνου, συμπεριλαμβανομένης τυχόν «αλυσιδωτής επαναπροώθησης». Από την άποψη αυτή, οι νομικές αλλαγές που εισήχθησαν στο τουρκικό δίκαιο στο πλαίσιο της κατάστασης έκτακτης ανάγκης μετά την απόπειρα του πραξικοπήματος, αύξησαν τον κίνδυνο «αλυσιδωτών επαναπροωθήσεων». Συνεπώς, ακόμη και αν δεν λάβει κανείς υπόψη τις συνθήκες διαβίωσης στην Τουρκία, ο κίνδυνος  «αλυσιδωτής επαναπροώθησης» αποτελεί σημαντικό εμπόδιο για οποιαδήποτε επιστροφή στην Τουρκία. Επιπλέον, ένα άλλο εμπόδιο είναι ότι μετά το πραξικόπημα η Τουρκία κοινοποίησε στο Συμβούλιο της Ευρώπης ότι μπορεί να παρεκκλίνει από την ΕΣΔΑ και ότι η Τουρκία έχει υπογράψει τη σύμβαση του 1951 για τους πρόσφυγες, αλλά διατηρεί τον γεωγραφικό περιορισμό στην Ευρώπη, επομένως δεν αναγνωρίζει ουσιαστικά σε διεθνές επίπεδο οποιαδήποτε υποχρέωση απέναντι στους πρόσφυγες και δεν το πράττει με αξιοπιστία στην πράξη.

Εφόσον, λοιπόν, μια «ελληνική» υπόθεση παραπεμφθεί στο ΔΕΕ, το Δικαστήριο θα πρέπει να λάβει υπόψη – μεταξύ άλλων – τις ανωτέρω εκτιμήσεις. Τούτο μπορεί να οδηγήσει το Δικαστήριο να υιοθετήσει και πάλι την επίμαχη στάση που κράτησε στην υπόθεση Mirza, όπου όπως προελέχθη, απέτυχε να διαφυλάξει το σεβασμό του διεθνούς προσφυγικού αλλά και ενωσιακού δικαίου, επιτρέποντας την εξέταση αιτήσεων ασύλου επί του παραδεκτού πριν την οποιαδήποτε εφαρμογή των κριτηρίων του «Δουβλίνου». Μπορεί, όμως, και να αναγκάσει το Δικαστήριο να ασχοληθεί με το δικαίωμα να ζητήσει κανείς άσυλο, κατ’ άρθρο 18 του ΧΘΔΕΕ και τη σχέση του με την ρήτρα της «ασφαλούς τρίτης και τον Κανονισμό «Δουβλίνο» Δεν πρέπει να λησμονούμε ότι η ρήτρα αυτή μπορεί να εφαρμοστεί τόσο «εκτός» όσο και «εντός» της ΕΕ, υπερβαίνοντας τα κριτήρια κατανομής ευθύνης βάσει «Δουβλίνο». Επομένως, ένα πρόσωπο με στενούς ή ουσιαστικούς δεσμούς με ένα κράτος μέλος της ΕΕ θα πρέπει να μπορεί να ζητήσει να μεταφερθεί σε μια τέτοια χώρα και όχι να απομακρυνθεί σε μια χώρα όπου απλώς διήλθε για λίγες μέρες.

Εν αντιθέσει με όσα υποστήριξε η Διεθνής Αμνηστία ή όσα αναφέρει πρόσφατο άρθρο της Washington Post, η απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας είναι μάλλον απίθανο να ανοίξει το δρόμο για μαζικές αναγκαστικές επιστροφές στην Τουρκία. Η κρίση του Ανωτάτου Διοικητικού Δικαστηρίου της Ελλάδας θα τεθεί με τον ένα ή τον άλλο τρόπο τελικά υπό τον έλεγχο του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, και επομένως, μπορεί να ανατραπεί. Η τελική απόφαση του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου στην υπόθεση Ilias και Ahmed θα έχει επίσης και αυτή σημαντικό αντίκτυπο στις πιθανές επιστροφές στην Τουρκία. Η Τουρκία δεν πληροί τα περισσότερα από τα κριτήρια για να θεωρηθεί ότι συνιστά «ασφαλή τρίτη χώρα». Δεδομένης της γεωγραφικής της εγγύτητας με τη Συρία και των συνεχών μεταρρυθμίσεων της νομοθεσίας της, ένα απόλυτο τεκμήριο υπέρ της Τουρκάις ως «ασφαλούς τρίτης χώρας» δεν μπορεί επ’ ουδενί να γίνει δεκτό. Ακόμα και με τη στενή έννοια του όρου, η χώρα αυτή δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι εξασφαλίζει πραγματική και αποτελεσματική προστασία στους πρόσφυγες.

Ακόμη και αν το δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης αποφασίσει να ακολουθήσει κατά κάποιο τρόπο την απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας και να αντιταχθεί σε όσα έχει δεχθεί το ΕΔΑΔ αλλά και το δικό του νομολογιακό προηγούμενο, η απόφαση αυτή δεν θα ανοίξει ακόμα το δρόμο για μαζικές επιστροφές στην Τουρκία. Η διαδικασία επι του παραδεκτού πρέπει να είναι εξατομικευμένη και να διεξάγεται με τις κατάλληλες διασφαλίσεις, συμπεριλαμβανομένης της πρόσβασης σε μια «δίκαιη» διαδικασία χορήγησης ασύλου. Ένα οριστικό τεκμήριο υπέρ της Τουρκίας ως ασφαλούς τρίτης χώρας για κάθε άτομο που φθάνει στην Ελλάδα δεν μπορεί επ’ ουδενί να γίνει αποδεκτό και κάθε υπόθεση πρέπει να εξετάζεται ουσιαστικά.

(επιμέλεια – απόδοση στα ελληνικά Στάθης Πουλαράκης) 

Πρώτη δημοσίευση: Bosphorus Migration Studies, 7.10.2017