Πριν λίγες ώρες, ο Τούρκος Υπουργός Εξωτερικών προανήγγειλε την απόφαση της χώρας του να αναστείλει τη συμφωνία επανεισδοχής μεταναστών με την Ελλάδα, σύμφωνα με όσα μεταδίδει το Reuters, επικαλούμενο δηλώσεις του κ. Τσαβούσογλου στην Χουριέτ.
Όπως μεταδίδουν τα τουρκικά ΜΜΕ, η απόφαση ελήφθη σε αντίποινα για τους «8» τούρκους αξιωματικούς που η Ελλάδα αρνείται να απελευθερώσει και η Άγκυρα κατηγορεί για ενεργή συμμετοχή στο πραξικόπημα στις 15 Ιουλίου 2016 και οι οποίοι κατέφυγαν στην Ελλάδα ζητώντας άσυλο.
«Υπάρχει μια συμφωνία για το μεταναστευτικό με την Ευρωπαϊκή Ένωση και έχουμε και μία διμερή συμφωνία επανεισδοχής με την Ελλάδα. Έχουμε σταματήσει τη συμφωνία επανεισδοχής και θα συνεχίσουμε τη δουλειά μας απέναντι στην Ελλάδα», ανέφερε ο κ. Τσαβούσογλου.
Τι σημαίνει όμως αυτή εξαγγελία του τούρκου Υπουργού Εξωτερικών; Πως επηρεάζει ή μπορεί να επηρεάσει τους πρόσφυγες και μετανάστες που βρίσκονται στα ελληνικά νησιά; Στις ακόλουθες γραμμές θα επιχειρήσω να δώσω κάποιες σύντομες σχετικές απαντήσεις. Είναι προφανές ότι η προσέγγιση του ζητήματος δεν γίνεται με όρους διεθνών σχέσεων, διπλωματίας ή πολιτικούς αλλά κατά βάση νομικά.
Πρώτα απ’ όλα όμως είναι αναγκαίο να γίνουν ορισμένες νομικές επισημάνσεις αναφορικά με το σχετικό πλαίσιο που διέπει την επανεισδοχή μεταναστών προς την Τουρκία
Τι είναι η «επανεισδοχή»;
Με τον όρο ««επανεισδοχή» νοείται η διαδικασία που ακολουθείται για την απομάκρυνση, από ένα κράτος προς ένα άλλο, προσώπων (υπηκόων του κράτους προς το οποίο απευθύνεται η αίτηση, υπηκόων τρίτων χωρών ή ανιθαγενών), τα οποία έχουν συλληφθεί να εισέρχονται παράνομα, να ευρίσκονται παράνομα ή να διαμένουν παράνομα στο αιτούν κράτος.
Για τον σκοπό αυτό μεταξύ των κρατών συνάπτονται ειδικές συμφωνίες επανειδοσχής (διμερείς ή και πολυμερείς). Έτσι, επί παραδείγματι, μέχρι σήμερα η χώρα μας έχει υπογραψει μια σειρά διεθνών συμφωνιών για την επανεισδοχή παρανόμως εισελθέντων ή διαμενόντων στην επικράτεια της, όπως με την Κροατία (ν. 2350/1995), τη Σλοβενία (ν. 2353/1995), την Πολωνία (ν. 2384/1996), τη Βουλγαρία (ν. 2406/1996), με την Ιταλία (ν. 2857/2000), τη Λετονία (ν. 2861/2000), τη Λιθουανία (ν. 2911/2001), με τη Γαλλία (ν. 2917/2001), την Τουρκία (ν. 2926/2001), την Μάλτα (ν. 3125/2003), την Ουγγαρία (ν. 3321/2005), τη Βοσνία-Ερζεγοβίνη (ν. 3547/2007), την Ελβετία (ν. 3726/20080), κ.α.
Αντίστοιχες συμφωνίες έχει υπογράψει για λογαρισμό των κρατών μελών και η Ευρωπαϊκή Ένωση με τρίτες χώρες, όπως με την Αλβανία (ΕΕ L 124/17.5.2005), τη Ρωσία (ΕΕ L 129/17.5.2007) την Πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατίας της Μακεδονίας, το Μαυροβούνιο, τη Σερβία, τη Βοσνία-Ερζεγοβίνη (ΕΕ L 334/19.12.2007), με την Ουκρανία (ΕΕ L 332/18.12.2007), την Μολδαβία (ΕΕ L 334/19.12.2007), με το Πακιστάν (ΕΕ L 287/04.11.2010), με την Γεωργία (ΕΕ L 052/25.2.2011), την Τουρκία (ΕΕ L 134/7.5.2014), ενώ προωθείται και η σύναψη συμφωνιών και με άλλες χώρες, προκειμένου να επιστρέφονται οι παράνομα εισερχόμενοι στην ΕΕ πολίτες τους.
Αυτό, όμως, που πρέπει να γίνει αντιληπτό είναι ότι η επανεισδοχή, που προβλέπεται στις ανωτέρω συμφωνίες, δεν συνιστά ιδιαίτερη μορφή απομάκρυνσης, αλλά αφορά στη διαδικασία που ακολουθείται για την απομάκρυνση ή την άρνηση εισόδου παρανόμως εισερχομένων αλλοδαπών, η οποία θα πρέπει πάντοτε να διενεργείται βάσει του εθνικού δικαίου της εκάστοτε συμβαλλόμενης χώρας[1].
Με άλλα λόγια η νομική πράξη βάσει της οποίας απομακρύνεται ένας αλλοδαπός από την Ελλάδα παραμένει πάντα η «απέλαση»[2]ενώ η «επανεισδοχή» είναι η διαδικασία που ακολουθείται για την υλοποίηση της διαταχθείσας απέλασης δια της μεταφοράς του ενδιαφερομένου προς το κράτος της καταγωγής ή προέλευσής.
Ποιες είναι οι ισχύουσες νομικές πράξεις για την «επανεισδοχή» προσφύγων και μεταναστών προς την Τουρκία;
Σε ό,τι αφορά τις επιστροφές που πραγματοποιούνται από την Ελλάδα στην Τουρκία, ισχύουν οι εξής δύο νομικές συμφωνίες «επανειδοχής»:
α) Το διμερές Ελληνο-Τουρκικό Πρωτόκολλο Επανεισδοχής το οποίο υπεγράφη στην Αθήνα στις 8 Νοεμβρίου 2001 και κυρώθηκε με το ν.3030/2002 (ΦΕΚ Α΄-163/15-07-2002).
β) Η Συμφωνία Επανεισδοχής Ευρωπαϊκής Ένωσης-Τουρκίας η οποία υπεγράφη στις 16 Δεκεμβρίου 2013 στην Άγκυρα και τέθηκε σε ισχύ την 1η Οκτωβρίου 2014 για την επανεισδοχή υπηκόων Τουρκίας. Από την 1η Ιουνίου 2016 τέθηκε σε ισχύ και για τους υπηκόους τρίτων χωρών, αντικαθιστώντας το διμερές Ελληνο-Τουρκικό Πρωτόκολλο Επανεισδοχής.
Παράλληλα, στο πλαίσιο αυτό εντάσσεται η λεγόμενη «Κοινή Δήλωση» της Ε.Ε. και Τουρκίας της 18ης Μαρτίου 2016, σύμφωνα με την οποία, από τις 20 Μαρτίου 2016, όλοι οι νεοεισερχόμενοι στα ελληνικά νησιά αλλοδαποί θα επιστρέφονται στην Τουρκία.
Η «συμφωνία αυτή εξακολουθεί μέχρι σήμερα να αποτελεί αντικείμενο έντονης συζήτησης και προβληματισμού. Μεταξύ αυτών και το ζήτημα της νομικής της φύσης, αν δηλαδή αποτελεί νομικό κείμενο με την κλασική έννοια του διεθνούς συμβατικού δικαίου[3].
Το Γενικό Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, πρόσφατα έκρινε εαυτό αναρμόδιο να αποφανθεί επί των προσφυγών τριών αιτούντων άσυλο κατά της δηλώσεως ΕΕ-Τουρκίας για την επίλυση της μεταναστευτικής κρίσεως. Συγκεκριμένα, κατά το Δικαστήριο δεν είναι σαφές αν υπήρξε πράγματι διεθνής συμφωνία, αλλά ακόμη και αν υποτεθεί ότι ήταν πράγματι δυνατή η άτυπη σύναψη διεθνούς συμφωνίας κατά τη συνάντηση της 18ης Μαρτίου 2016, η συμφωνία αυτή συνήφθη από τους αρχηγούς κρατών ή κυβερνήσεων των κρατών μελών της Ένωσης και τον Τούρκο Πρωθυπουργό και όχι η Ευρωπαϊκή Ένωση[4].
Φυσικά, το ζήτημα δεν είναι δυνατόν να αναλυθεί σε όλη του την έκταση μέσα στο σύντομο αυτό κείμενο. Δεν μπορεί, όμως να παραγνωριστεί ότι εκείνη την ημέρα, στις 18 Μαρτίου 2016 κάτι πράγματι συμφωνήθηκε. Τι ήταν αυτό; Μεταξύ άλλων, η Ελλάδα δεσμεύτηκε ουσιαστικά ότι θα εφαρμόσει στην πράξη την ρήτρα της ασφαλούς τρίτης χώρας ως προς την Τουρκία, εξετάζοντας τις αιτήσεις ασύλου επί του παραδεκτού, η Τουρκία ότι θα δεχθεί επιστροφές από την Ελλάδα, η ΕΕ ότι θα παράσχει υποστήριξη στην εφαρμογή της συμφωνίας και τα κράτη της ΕΕ ότι θα επανεγκαταστήσουν σύριους από την Τουρκία στο έδαφός τους (με βάση τον κανόνα 1:1).
Άρα, επομένως, υπήρξε τελικά συμφωνία. Το αν η συμφωνία αυτή παράγει κανόνες δικαίου, καθώς και αν για την σύναψη ή την επικύρωση της τηρήθηκαν οι αντίστοιχες διατάξεις του εσωτερικού δικαίου εκάστης χώρας ώστε να αποκτήσει νομική δεσμευτικότητα είναι ένα άλλο θέμα. Έτσι, επί παραδείγματι, αν δεχτούμε ότι δεν ήταν συμφωνία της Ε.Ε. αλλά των κρατών, τότε θα μπορούσε κανείς να αντιτείνει ότι θα έπρεπε να έχει επικυρωθεί από το ελληνικό κοινοβούλιο ώστε να αποκτήσει νομική δεσμευτικότητα και στο εσωτερικό της χώρας.
Πάντως, σε κάθε περίπτωση, ακόμα και αν θεωρήσουμε ότι η «Κοινή Δήλωση» αναπτύσσει τελικά νομική δεσμευτικότητα, δεν αναφέρει τίποτα για το πως ουσιαστικά λαμβάνει χώρα η «επανεισδοχή».
Στην πραγματικότητα, η «επανεισδοχή» μεταναστών από την Ελλάδα προς την Τουρκία δεν ρυθμίζεται από τη λεγόμενη Συμφωνία ΕΕ – Τουρκίας για το προσφυγικό της 18ης Μαρτίου του 2016. Αντιθέτως, εξακολουθεί να ρυθμίζεται από τη συμφωνία επανειδοχής Ευρωπαϊκής Ένωσης – Τουρκίας της 16ης Δεκεμβρίου 2013 και το διμερές Ελληνο-Τουρκικό Πρωτόκολλο Επανεισδοχής του 2001, στον βαθμό που οι διατάξεις της εν λόγω πράξης συμβιβάζονται προς τις διατάξεις της συμφωνίας της 16ηςΔεκεμβρίου 2013 ή που ρυθμίζουν ζητήματα που δεν προβλέπει η τελευταία αυτή συμφωνία[5].
Τι σημαίνει πρακτικά το πάγωμα της συμφωνίας επανεισδοχής;
Με βάση, λοιπόν, όσα ήδη αναφέραμε, ας δούμε πλέον τι σημαίνει πρακτικά η εξαγγελία για πάγωμα της συμφωνίας επανεισδοχής που εξήγγειλε ο τούρκος υπουργός Εξωτερικών.
Από τις μέχρι τώρα πληροφορίες φαίνεται ότι ο τούρκος Υπουργός Εξωτερικών αναφέρεται στο διμερές Ελληνο-Τουρκικό Πρωτόκολλο Επανεισδοχής του 2001. Την εφαρμογή αυτού λοιπόν του πρωτοκόλλου, σύμφωνα πάντα με πληροφορίες, η Τουρκία φέρεται να προτίθεται να αναστείλει και όχι να καταγγείλει επισήμως, δια της διπλωματικής οδού[6]. Ουσιαστικά, δηλαδή αυτό που προτίθεται να κάνει η Τουρκία είναι να πάψει να δέχεται επιστροφές μεταναστών από την Ελλάδα με βάση το εν λόγω πρωτόκολλο.
Το πρώτο πράγμα, που εύλογα μπορεί να αναρωτηθεί κανείς είναι τι σημασία έχει αυτή η κίνηση από τη στιγμή που ήδη υπάρχει η Συμφωνία Επανεισδοχής ΕΕ- Τουρκίας της 16ης Δεκεμβρίου 2013, η οποία όπως αναφέραμε ήδη έχει αντικαταστήσει ουσιαστικά το διμερές Ελληνο-Τουρκικό Πρωτόκολλο Επανεισδοχής.
Ωστόσο, η εν λόγω συμφωνία της Ε.Ε. με την Τουρκία, προβλέπει μεταξύ άλλων, την κατάρτιση εφαρμοστικών πρωτοκόλλων μεταξύ της χώρας αυτής και ενός εκάστου κράτους μέλους της Ε.Ε. για τη ρύθμιση θεμάτων όπως ο ορισμός των αρμόδιων αρχών, τα σημεία συνοριακής διέλευσης και η ανταλλαγή των σημείων επαφής, η διαδικασία συνεντεύξεων με τους ενδιαφερομένους οι ειδικότεροι όροι επιστροφής υπό συνοδεία, καθώς και άλλες ειδικότερες λεπτομέρειες επανεισδοχής.
Μέχρι σήμερα η ελληνική κυβέρνηση βρίσκεται σε διαπραγματεύσεις με τις τουρκικές αρχές και εκκρεμεί η υπογραφή σχετικού Εφαρμοστικού Πρωτοκόλλου. Για το λόγο αυτό και για την επανεισδοχή από την Ελλάδα στην Τουρκία έχουν μέχρι σήμερα εφαρμοστεί συμπληρωματικά οι αντίστοιχες ρυθμίσεις του διμερούς πρωτοκόλλου του 2001. Θα μπορούσε, επομένως, να σκεφτεί κανείς, ότι το «πάγωμα» του διμερούς πρωτοκόλλου θα καταστήσει ουσιαστικά δυσχερή έως αδύνατη την πραγματοποίηση επανεισδοχών, στο βαθμό που μεταξύ Ελλάδας (ως μέλους της ΕΕ) και της Τουρκίας δεν έχουν ρυθμιστεί όλες οι ανωτέρω λεπτομέρειες με εφαρμοστικό πρωτόκολλο. Τεχνικά, όμως ακόμα και έτσι, το γεγονός ότι η Τουρκία «παγώνει» την εφαρμογή του διμερούς πρωτοκόλλου, δεν σημαίνει οι ως άνω ρυθμίσεις του παύουν να ισχύουν νομικά.
Ουσιαστικά, η υποχρέωση της Τουρκίας να δεχθεί την επανεισδοχή μεταναστών από την Ελλάδα εξακολουθεί να ισχύει στο έπακρο. Τυχόν άρνησή της Τουρκίας να δεχθεί επανεισδοχές από την Ελλάδα θα παραβιάζει τις διεθνείς της υποχρεώσεις. Όχι προς την Ελλάδα αλλά προς την ίδια την Ευρωπαϊκή Ένωση, προς την οποία έχει αναλάβει ήδη από το 2013 τη δέσμευση ότι θα δέχεται «επανεισδοχές». Η άρνηση επομένως να δεχθεί επανεισδοχές από τη χώρα μας δεν είναι εν τέλει ένα διμερές θέμα αλλά μια σαφής παραβίαση της ίδιας της συμφωνίας της με την Ένωση. Η Ελλάδα, λοιπόν, έχει στη διάθεση της επιχειρήματα και μέσα για να αντιδράσει.
[1]Ι. Συμεωνίδης, Η διοικητική απέλαση, 2008, σελ. 239, Ε.Πουλαράκης, Η προσωρινή δικαστική προστασία του αλλοδαπού από την πράξη της διοικητικής απέλασης, 2014, σελ.47-48
[2]βλ. άρ. 76 του ν.3386/2005, όπως αυτό διατηρήθηκε σε ισχύ. Πρβλ. άρ. 17 παρ. 2 ν. 3907/2011, σύμφωνα με το οποίο οι διατάξεις περί «επιστροφής» βάσει της Οδηγίας 2008/115/ΕΚ δεν εφαρμόζονται σε όσους συλλαμβάνονται ή παρακολουθούνται από τις αρμόδιες αρχές σε σχέση με παράνομη χερσαία, θαλάσσια ή εναέρια διέλευση των εξωτερικών συνόρων κατά την έννοια του άρθρου 2 παρ. 2 του Κώδικα Συνόρων Σένγκεν, στους οποίους δεν έχει χορηγηθεί στη συνέχεια άδεια ή δικαίωμα να παραμείνουν στη Χώρα.
[3] Βλ. αντί άλλων Violeta Moreno-Lax, The (Nature and Effects of the) EU-Turkey Deal on Refugee Flows: Ignoring Treaty-Making Rules, Undermining Supranational Democracy, https://www.uaces.org/events/conferences/london/papers/abstract.php?paper_id=777#.WxlydtSFPct
[4]Διάταξη του Γενικού Δικαστηρίου της EE της 28ης Φεβρουαρίου 2017 στην υπόθεση T -192/16, NF κατά Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, [Προσφυγή ακυρώσεως – Δήλωση ΕΕ-Τουρκίας της 18ης Μαρτίου 2016 – Δελτίο Τύπου – Έννοια της «διεθνούς συμφωνίας»], ΕΜΕΔ 2016,192 με παρατ Κ. Καζανά, Μ. Μουρτζάκη.
[5]βλ. άρ. 21 της Συμφωνίας ΕΕ-Τουρκίας για την επανεισδοχή.
[6]Κατ’ εφαρμογή και των οριζόμενων στο άρθρο 13 αυτού