Απόρριψη ως εκπρόθεσμης προσφυγής από το/η Διευθυντή/τρια της Αρχής Προσφυγών. Σκέψεις με αφορμή την υπ’ αριθμ 1453/2017 απόφαση του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών

Με την πρόσφατη υπ’ αριθμό 1453/2017 απόφαση του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών κρίθηκε ότι νομίμως και αρμοδίως απορρίφθηκε ως εκπρόθεσμη προσφυγή του αιτούντος διεθνή προστασία αλλοδαπού από την Διευθύντρια της Αρχής Προσφυγών. Στην προκείμενη περίπτωση, ο αιτών δια του υπό κρίση ενδίκου βοηθήματος ενώπιον του Διοικητικού Εφετείου υποστήριξε ότι αναρμοδίως εξετάστηκε το παραδεκτό της προσφυγής του από την Διευθύντρια της Αρχής Προσφυγών, δεδομένου ότι αυτή η κρίση ανήκε αποκλειστικώς στις Επιτροπές Προσφυγών, καθώς και ότι η σχετική πρόβλεψη του άρθρου 25 παρ.5 του π.δ.113/2013 που αναθέτει την αρμοδιότητα κρίσης περί εμπρόθέσμου ή μη στον εκάστοτε Διευθυντή της Αρχής Προσφυγών παραβιάζει το άρθρο 39 της Οδηγίας 2005/85/ΕΚ περί δικαιώματος πραγματικής προσφυγής κατά της πράξης με την οποία απορρίπτεται η αίτηση παροχής διεθνούς προστασίας[1].

Υπενθυμίζεται ότι με τον νόμο 3907/2011, στο πλαίσιο αναδιοργάνωσης του εθνικού νομικού πλαισίου για τη διαδικασία παροχής διεθνούς προστασίας[2], ανατέθηκε η εξέταση των ενδικοφανών προσφυγών επί των απορριπτικών αποφάσεων διεθνούς προστασίας σε Αρχή Προσφυγών, η οποία υπάγεται απευθείας στον Υπουργό Δημοσίας Τάξης και Προστασίας του Πολίτη (ήδη Υπουργό Μεταναστευτικής Πολιτικής)[3]. Ειδικότερα, η αίτηση διεθνούς προστασίας που υποβάλλει ο αλλοδαπός ή ανιθαγενής, με την οποία ζητεί να αναγνωρισθεί στο πρόσωπό του η ιδιότητα του πρόσφυγα, σύμφωνα με τη Διεθνή Σύμβαση της Γενεύης ή να του χορηγηθεί το καθεστώς επικουρικής προστασίας, αίτηση που μπορεί να περιλαμβάνει και τα μέλη της οικογένειάς του, που βρίσκονται στην Ελλάδα, εξετάζεται διοικητικά σε πρώτο βαθμό από το αρμόδιο Περιφερειακό Γραφείο ή κλιμάκιο Ασύλου της Υπηρεσίας Ασύλου, που είναι η «Αποφαινόμενη Αρχή», αφού προηγηθεί εμπεριστατωμένη αντικειμενική και αμερόληπτη εξέτασή του από ειδικώς εκπαιδευμένο προσωπικό και αφού ειδικότερα παρασχεθεί πρώτα στον αιτούντα η ευκαιρία προσωπικής συνεντεύξεως, η οποία διεξάγεται υπό συνθήκες που του επιτρέπουν να εκθέσει διεξοδικώς τους λόγους της αιτήσεώς του. Αιτούντες διεθνή προστασία, των οποίων τα αιτήματα απορρίπτονται σε πρώτο βαθμό, έχουν δικαίωμα, σύμφωνα με το νόμο, να προσφύγουν κατά των συγκεκριμένων απορριπτικών πράξεων εντός συγκεκριμένης προθεσμίας ενώπιον της Αρχής Προσφυγών. Προσφυγές που υποβάλλονται εκπρόθεσμα εξετάζονται από τον Διευθυντή της Αρχής Προσφυγών που αποφασίζει επί του παραδεκτού αυτών. Όταν ο Διευθυντής κρίνει την προσφυγή παραδεκτή, το δελτίο αιτούντος χορηγείται εκ νέου και παραπέμπει την προσφυγή σε Επιτροπή Προσφυγών για να εξεταστεί επί της ουσίας. Σε αντίθετη περίπτωση η προσφυγή απορρίπτεται[4]. Τέλος, οι αιτούντες διεθνή προστασία έχουν δικαίωμα άσκησης αιτήσεως ακυρώσεως ενώπιον του αρμόδιου δικαστηρίου, κατά των αποφάσεων που λαμβάνονται κατ’ εφαρμογή των ως άνω διατάξεων.

Το Διοικητικό Εφετείο Αθηνών απέρριψε το σχετικό λόγο ακυρώσεως που προέβαλε ο αιτών, σημειώνοντας ότι υπό το κράτος της Οδηγίας 2005/85/ΕΚ, το δικαίωμα πραγματικής προσφυγής δεν σχετίζεται με τη δυνατότητα άσκησης διοικητικής προσφυγής, πριν από την προσφυγή ενώπιον δικαστηρίου, κατά των πράξεων με τις οποίες απορρίπτονται αιτήματα ασύλου, την οποία τα κράτη μέλη έχουν ευχέρεια και όχι υποχρέωση να προβλέπουν.  Εν προκειμένω, με το άρθρο 39 της ως άνω Οδηγίας επιβάλλεται η δυνατότητα ελέγχου νομιμότητας της πράξης που εκδίδεται  επί του αιτήματος ασύλου, με την πρόβλεψη ένδικου βοηθήματος με το οποίο να εξασφαλίζεται ότι οι λόγοι που οδήγησαν την αρμόδια αρχή να απορρίψει ως αβάσιμο το αίτημα παροχής ασύλου μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο ενδελεχούς εξέτασης από τον εθνικό δικαστή.

Κατά συνέπεια, η θέσπιση από τις διατάξεις του ν.3907/2011 της δυνατότητας άσκησης ενδικοφανούς προσφυγής και η απονομή, με το άρθρο 25 παρ.5 του π.δ.113/2013, που εκδόθηκε κατ’ εξουσιοδότηση του άρθρου 5 παρ.3 του ν.3907/2011, της αρμοδιότητας εξέτασης του παραδεκτού της ενδικοφανούς προσφυγής στον Διευθυντή της Αρχής Προσφυγών, δεν παραβιάζει τις διατάξεις της Οδηγίας 2005/85/ΕΚ. Κατόπιν αυτών, νομίμως εξετάστηκε το παραδεκτό της  ενδικοφανούς προσφυγής του αιτούντος από την Διευθύντρια της Αρχής Προσφυγών και απορρίφθηκε με την προσβαλλόμενη πράξη, αφού επρόκειτο για προσφυγή που είχε ασκηθεί πέραν της τριακονθήμερης προθεσμίας από την επίδοση της προσβληθείσας με αυτήν πράξης.

Η ως άνω κρίση του Διοικητικού Εφετείου αποδίδει σε μεγάλο βαθμό αντίστοιχη θέση που είχε διατυπωθεί από το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους, το οποίο απαντώντας σε σχετικό ερώτημα του Υπουργείου Δημοσίας Τάξης[5], είχε υποστηρίξει ότι με τις ως άνω διατάξεις που προβλέπουν δικαίωμα ασκήσεως από τον ενδιαφερόμενο αιτήσεως ακυρώσεως ενώπιον του αρμοδίου διοικητικού δικαστηρίου κατά της διοικητικής πράξεως, με την οποία απορρίπτεται το αίτημά του περί παροχής διεθνούς προστασίας εκπληρώνεται από τον εθνικό νομοθέτη η κοινοτική υποχρέωση που του επιβάλλεται από το άρθρο 46 της Οδηγίας για τις διαδικασίες ασύλου να θεσπίσει δικαίωμα «πραγματικής προσφυγής» ενώπιον «δικαστηρίου» κατά των προαναφερομένων αποφάσεων. Κατά την άποψη αυτή ο Έλληνας νομοθέτης δεν ήταν υποχρεωμένος να προβλέψει και δεύτερο διοικητικό βαθμό για την εξέταση των ανωτέρω αιτημάτων[6], πράγμα που ωστόσο επιτρεπτώς έπραξε, έχοντας διακριτική ευχέρεια προς τούτο, ενόψει και της ευχέρειας που προβλέπει η Οδηγία του εσωτερικού νομοθέτη να θεσπίζει ευνοϊκότερες προδιαγραφές σχετικά με τις διαδικασίες, με τις οποίες χορηγείται και ανακαλείται το καθεστώς του πρόσφυγα, αρκεί να είναι σύμφωνες προς την Οδηγία.

Η ως άνω θέση είναι δεκτική κριτικής για δύο κυρίως λόγους:

Πρώτον, παραγνωρίζει τον κρίσιμο ρόλο που επιτελούν οι Επιτροπές Προσφυγών για τη διασφάλιση του δικαιώματος πραγματικής προσφυγής κατά το οικείο ενωσιακό δίκαιο. Όπως ήδη αναφέρθηκε, η σχετική Οδηγία 2005/85, την οποία ενσωμάτωσε το ΠΔ 113/2013, μιλάει για δικαίωμα πραγματικής και αποτελεσματικής προσφυγής, δηλαδή για επανεξέταση της υπόθεσης σε νομικό και ουσιαστικό επίπεδο[7].

Σύμφωνα με το ενωσιακό δίκαιο, η εν λόγω προσφυγή ασκείται ενώπιον δικαστηρίου ή άλλου ανεξάρτητου δικαιοδοτικού οργάνου (before a court or tribunal, κατά το αγγλικό κείμενο, devant une juridiction κατά το αγγλικό κείμενο της Οδηγίας) και όχι «αποκλειστικά» ενώπιον δικαστηρίου κατά την απόδοση στα ελληνικά της σχετικής διάταξης της Οδηγίας[8] και θα πρέπει να εξασφαλίζει «πλήρη και ex nunc εξέταση τόσο των πραγματικών όσο και των νομικών ζητημάτων», ήτοι δικαίωμα αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, κατά το άρθρο 47 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ε.Ε., το οποίο με τη σειρά του βασίζεται στο άρθρο 13 της ΕΣΔΑ[9].

Κατά την πάγια νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (εφεξής: ΕΔΔΑ) η διάταξη αυτή (13 ΕΣΔΑ) εγγυάται την ύπαρξη στο εθνικό δίκαιο μίας προσφυγής που επιτρέπει σε κάποιον να επικαλεστεί τα δικαιώματα και τις ελευθερίες της Σύμβασης (μεταξύ άλλων το δικαίωμα να μην απελαθεί κατά παράβαση του άρθρου 3 της ΕΣΔΑ σε χώρα όπου αυτός κινδυνεύει να υποστεί βασανιστήρια, απάνθρωπη και ταπεινωτική μεταχείριση ή κατά παράβαση του άρθρου 2 της Σύμβασης). Επομένως, η διάταξη αυτή έχει ως συνέπεια να απαιτείται μια εθνική προσφυγή ικανή να εξετάζει το περιεχόμενο μιας «υπερασπίσιμης αιτίασης» που θεμελιώνεται στην Σύμβαση και να προσφέρει την κατάλληλη αποκατάσταση. Η αποτελεσματικότητα μιας προσφυγής υπό την έννοια του άρθρου 13 δεν εξαρτάται από την βεβαιότητα της ευνοϊκής έκβασης για τον προσφεύγοντα. Για να είναι πραγματική η προσφυγή που απαιτείται από το άρθρο 13 πρέπει να είναι διαθέσιμη από νομικής και πρακτικής άποψης, υπό την έννοια ειδικά ότι η άσκησή της δεν πρέπει να παρεμποδίζεται αναιτιολόγητα από πράξεις ή παραλείψεις των  αρχών του καθού η προσφυγή κράτους[10].  Το ένδικό αυτό βοήθημα, προκειμένου να φέρει το χαρακτήρα πραγματικής και αποτελεσματικής προσφυγής, όπως προβλέπεται στο άρθρο 13 ΕΣΔΑ, θα πρέπει να έχει ανασταλτικό αποτέλεσμα, ήδη δια της υποβολής αυτού, δεδομένου ότι οι εθνικές αρχές θα πρέπει να προβούν σε πλήρη έλεγχο συμβατότητας του υπό λήψη μέτρου με τις απαιτήσεις της Σύμβασης για την προστασία των δικαιωμάτων των ενδιαφερομένων, προτού αυτό εκτελεστεί[11]. Εθνικό σύστημα το οποίο προβλέπει την αναστολή εκτέλεσης αποφάσεων απομάκρυνσης-απέλασης αλλοδαπών στη διακριτική ευχέρεια δικαστικού ή άλλου οργάνου δεν πληροί τις απαιτήσεις της Σύμβασης για ύπαρξη πραγματικής και αποτελεσματικής προσφυγής, ακόμα και αν ο σχετικός κίνδυνος τελικής απομάκρυνσης είναι μικρός[12]. Tο όργανο για το οποίο κάνει λόγο η διάταξη αυτή δεν είναι ανάγκη να είναι δικαστικό όργανο, αλλά στην περίπτωση αυτή οι εξουσίες του και οι εγγυήσεις που παρουσιάζει υπολογίζονται προκειμένου να εκτιμηθεί η αποτελεσματικότητα της προσφυγής που ασκείται ενώπιόν του. Επιπλέον, μπορεί να πληροί τις απαιτήσεις του άρθρου 13 το σύνολο των προσφυγών που προσφέρει το εθνικό δίκαιο, ακόμα και αν καμία από αυτές δεν ανταποκρίνεται εξολοκλήρου από μόνη της[13].

Στο πλαίσιο αυτό αξίζει να σημειωθεί ότι κατά το παρελθόν με σχετικό προεδρικό διάταγμα (ΠΔ 81/2009) είχε καταργηθεί ο δεύτερος διοικητικός βαθμός εξέτασης του αιτήματος ασύλου ενώπιον Επιτροπών προς το σκοπό επιτάχυνσης της διαδικασίας εξέτασης του αιτήματος. Ειδικότερα, η κρίση για την υπαγωγή στο καθεστώς του πρόσφυγα λάμβανε χώρα μία φορά χωρίς τη δυνατότητα ενδικοφανούς προσφυγής από την αρμόδια αρχή απόφασης κατόπιν γνωμοδότησης της επιτροπής που καλούσε τον αλλοδαπό σε ακρόαση. Την απόφαση αυτή ο αλλοδαπός μπορούσε να την προσβάλλει ενώπιον του αρμοδίου δικαστηρίου χωρίς να προβλέπεται κατά αυτής δυνατότητα άσκησης ενδικοφανούς προσφυγής όπως προβλέπεται εν προκειμένω με το ν. 4375/2016. Μολονότι, το συγκεκριμένο διάταγμα κρίθηκε ως νόμιμο με την υπ’ αρίθμ 212/2013 απόφαση του Δ΄ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας, εντούτοις, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή είχε στο μεταξύ ήδη αποστείλει δύο αιτιολογημένες γνώμες προς την Ελληνική κυβέρνηση αναφορικά με τη μη συμβατότητα της ελληνικής νομοθεσίας προς το ενωσιακό δίκαιο, όπου μεταξύ άλλων σημειωνόταν και η μη διασφάλιση του δικαιώματος πραγματικής και αποτελεσματικής προσφυγής. Είχε μεσολαβήσει η απόφαση του Τμήματος Ευρείας Σύνθεσης του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου στην υπόθεση MSS κατά Βελγίου και Ελλάδας, όπου μεταξύ άλλων διαπιστώθηκε ότι η δυνατότητα άσκησης αίτησης ακύρωσης ενώπιον διοικητικού δικαστηρίου με σκοπό τον έλεγχο νομιμότητας της απόφασης απέλασης αιτούντος αλλοδαπού, δεν αποτελεί αποτελεσματικό ένδικο βοήθημα κατά την έννοια του άρθρου 13 της ΕΣΔΑ[14]. Προκειμένου, λοιπόν, να αποφευχθεί ο κίνδυνος παραπομπής της χώρας μας ενώπιον του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, με τα μεταγενέστερα ΠΔ 114/2010 και ΠΔ 113/2013 προβλέφθηκε εκ νέου η δυνατότητα άσκησης ενδικοφανούς προσφυγής ενώπιον διοικητικής Επιτροπής Προσφυγών, επιλογή που διατήρησε και ο νομοθέτης του 4375/2016.

Ακριβώς για τους λόγους αυτούς, από άλλη θέση είχαμε τότε επισημάνει ότι η υποχρέωση της Ελλάδας να κατοχυρώσει το δικαίωμα του αιτούντος άσυλο σε πραγματική προσφυγή, βάσει της Οδηγίας διασφαλίζεται καταρχήν μέσα από την καθιέρωση της διαδικασίας εξέτασης ενδικοφανούς προσφυγής από τις Επιτροπές Προσφυγών, σε συνδυασμό με τη μετέπειτα δυνατότητα του ενδιαφερομένου να ασκήσει τα ένδικα βοηθήματα της αιτήσεως ακυρώσεως και αναστολής ενώπιον του αρμοδίου διοικητικού δικαστηρίου κατά των αποφάσεων των Επιτροπών, δηλαδή από το σύνολο των ενδίκων βοηθημάτων που προβλέπει στην προκειμένη περίπτωση το ελληνικό δίκαιο. Μόνη η δυνατότητα προσφυγής ενώπιον του αρμοδίου διοικητικού δικαστηρίου, βάσει του άρθρου 28 του ΠΔ 113/2013 δεν αρκεί προκειμένου να θεωρηθεί ότι εξασφαλίζεται το δικαίωμα «πραγματικής και αποτελεσματικής προσφυγής» κατά την έννοια της Οδηγίας 2005/85/ΕΚ[15].

Δεύτερον, το Διοικητικό εφετείο φαίνεται να προσπερνά χωρίς επαρκή αιτιολογία το ζήτημα υπέρβασης της σχετικής νομοθετικής εξουσιοδότησης που θέτει η συγκεκριμένη ρύθμιση του προεδρικού διατάγματος 113/2013 αναφορικά με την επίδικη αρμοδιότητα του Διευθυντή της Αρχής Προσφυγών.   

Ειδικότερα, από το συνδυασμό των διατάξεων των άρθρων 3 και 5 του ν. 3907/2011, 25 παρ. 1 και 5 και 26 του ΠΔ 113/2013, προκύπτει ότι σύμφωνα με τον εξουσιοδοτικό νόμο 3907/2011, η εξέταση των ενδικοφανών προσφυγών ανατέθηκε στις Επιτροπές Προσφυγών, οι οποίες αποτελούν όργανα μικτού χαρακτήρα, με διοικητική καταρχήν ταυτότητα, αλλά με έντονα δικαιοδοτική λειτουργία και στοιχεία που προσιδιάζουν σε ανεξάρτητες διοικητικές αρχές και δικαστήρια (μονιμότητά των Επιτροπών ανεξάρτητα από την θητεία των εκάστοτε μελών, προσωπική ανεξαρτησία, εφαρμογή κανόνων δικαίου κατά τη άσκηση των αρμοδιοτήτων αυτών, τυπικότητα της διαδικασίας που ακολουθείται και δεσμευτικός χαρακτήρας της δικαιοδοσίας)[16]. Δια του ιδίου νόμου παρασχέθηκε βεβαίως σχετική νομοθετική εξουσιοδότηση προς την κανονιστικώς δρώσα διοίκηση να καθορίσει με προεδρικό διάταγμα (π.δ. 113/2013) τις ειδικότερες διαδικασίες για την υποβολή και εξέταση των αιτημάτων διεθνούς προστασίας, καθώς και των προσφυγών που ασκούνται κατά των τυχόν απορριπτικών αποφάσεων της Υπηρεσίας Ασύλου, όχι όμως και να αφαιρέσει δικαιοδοσία ή μέρος αυτής από τις συσταθείσες βάσει του ν. 3907/2011 Επιτροπές Προσφυγών, οι οποίες είναι μόνες κατά νόμο αρμόδιες να αποφανθούν επί των προσφυγών που ασκούνται. Η εξέταση των προσφυγών των αιτούντων διεθνή προστασία από τις ως άνω Επιτροπές Προσφυγών του άρθρου 3 ν. 3907/2011 είναι προφανές ότι περιλαμβάνει τόσο το παραδεκτό της άσκησης αυτής όσο και τη βασιμότητα της εκάστοτε ασκηθείσας προσφυγής. Επομένως, η σχετική ρύθμιση του ΠΔ 113/2013, στο βαθμό που αποστερεί τμήμα της αρμοδιότητας από τις Επιτροπές Προσφυγών κείτεται εκτός σχετικής νομοθετικής εξουσιοδότησης και για το λόγο αυτό αναρμοδίως εξετάστηκε το παραδεκτό της προσφυγής του αιτούντος από την Διευθύντρια της Αρχής Προσφυγών.

---