Με την υπ’ αριθμ. 10765/2017 απόφαση της 8ης Επιτροπής Προσφυγών του άρθρου 5 του Ν. 4375/2016 (ΦΕΚ Α’ 51) ακυρώθηκε απόφαση του Αυτοτελούς Κλιμακίου Ασύλου Κορίνθου λόγω σοβαρών πλημμελειών της πρωτοβάθμιας συνέντευξης του προσφεύγοντος και αναπέμφθηκε η υπόθεση εκ νέου στον πρώτο βαθμό προκειμένου να πραγματοποιηθεί νέα συνέντευξη που να πληροί τους όρους του νόμου.
Ειδικότερα, η Επιτροπή διαπίστωσε από το οικείο πρακτικό της συνέντευξης ότι υπήρξε δυσκολία επικοινωνίας μεταξύ της χειρίστριας και του διερμηνέα του Ευρωπαϊκού Οργανισμού Υποστήριξης Ασύλου (EASO) με σκοπό να αποδίδονται με πληρότητα και ακρίβεια οι ισχυρισμοί του προσφεύγοντος κατά τη διάρκεια της ως άνω συνέντευξης, όπως ορίζει ο νόμος. Συγκεκριμένα, στο πρακτικό της συνέντευξης αναφερόταν ότι πραγματοποιήθηκε διάλειμμα γι’ αυτόν το λόγο, ωστόσο, στη συνέχεια, συνεχίστηκε η συνέντευξη του προσφεύγοντος, χωρίς να προκύπτει από τα στοιχεία του διοικητικού φακέλου του προσφεύγοντος ότι πραγματοποιήθηκε κάποια αλλαγή είτε στον διερμηνέα του EASO είτε στη χειρίστρια της Υπηρεσίας Ασύλου ώστε να θεραπευθεί η δυσκολία επικοινωνίας. Με βάση τα δεδομένα αυτά η Επιτροπή έκρινε ότι υφίσταται βλάβη του προσφεύγοντος καθώς προκύπτει από τα παραπάνω ότι δεν αποδόθηκαν με πληρότητα και ακρίβεια οι ισχυρισμοί του στο πρακτικό της ως άνω συνέντευξής του στον α’ βαθμό, όπως απαιτεί ο νόμος, ούτε του δόθηκε η «κατάλληλη ευκαιρία για να παρουσιάσει τα στοιχεία που απαιτούνται για την κατά το δυνατόν πλήρη τεκμηρίωση της αίτησης διεθνούς προστασίας» του, κατά παράβαση του άρθρου 52 παράγραφοι 3 και 4 του ν. 4375/2016. Για το λόγο αυτό ακυρώθηκε η προσβαλλόμενη απόφαση και αναπέμφθηκε εκ νέου στον πρώτο βαθμό προκειμένου να πραγματοποιηθεί εκ νέου συνέντευξη του προσφεύγοντος.
Στις παρακάτω γραμμές θα επιχειρηθεί να εξηγηθούν οι λόγοι για τους οποίους η Επιτροπή Προσφυγών αντί να αναπέμψει την υπόθεση στο πρωτοβάθμιο όργανο, όφειλε να καλέσει τον προσφεύγοντα αλλοδαπό σε προφορική ακρόαση ενώπιον της. Οίκοθεν νοείται ότι οι ακόλουθες σκέψεις αφορούν στην αναπομπή της υπόθεσης καθ’ αυτής στον πρώτο βαθμό και όχι στην ουσιαστική κρίση της Επιτροπής αν δλδ πράγματι η πρωτοβάθμια συνέντευξη πληρούσε ή όχι τους όρους του νόμου.
Οι Ανεξάρτητες Επιτροπές Προσφυγών του άρθρου 5 του Ν. 4375/2016 (με τη συμμετοχή δύο δικαστικών λειτουργών και ενός μέλους υποδεικνυόμενου από την Ύπατη Αρμοστεία ΟΗΕ για τους πρόσφυγες) αποτελούν έναν νεοπαγή θεσμό μικτού χαρακτήρα, με διοικητική καταρχήν ταυτότητα, αλλά με έντονα δικαιοδοτική λειτουργία, που εισήχθη στο ελληνικό δίκαιο στο πλαίσιο ενσωμάτωσης στην ελληνική έννομη τάξη της Οδηγίας 2013/32/ΕΕ και συγκεκριμένα του άρθρου 46 αυτής το οποίο καλεί τα κράτη να παράσχουν αποτελεσματικά ένδικα βοηθήματα στους αιτούντες άσυλο[1].
Εντούτοις, οι Επιτροπές αυτές, παρά τον οιονεί δικαιοδοτικό τους χαρακτήρα[2], εξακολουθούν να αποτελούν τμήμα της Διοίκησης, οι δε αποφάσεις τους που εκδίδονται κατόπιν άσκησης ενδικοφανούς προσφυγής του ενδιαφερομένου και εξέτασης της υπόθεσης τόσο κατά το νομικό όσο και το ουσιαστικό τους μέρος, αποτελούν διοικητικές πράξεις και όχι «δικαστικές αποφάσεις». Συνεπώς, η αντιμετώπισή του συγκεκριμένου ζητήματος περί αναπομπής ή μη της υπόθεσης στο πρωτοβάθμιο όργανο προϋποθέτει την εξέτασή του και την ένταξή του στο θεσμοθετημένο σύστημα ελέγχου της Δημόσιας Διοίκησης, στο πλαίσιο του οποίου οι τυπικές διοικητικές προσφυγές και ιδίως η ενδικοφανής προσφυγή κατέχουν κεντρική θέση.
Υπενθυμίζεται ότι κατά γενική παραδοχή, τρεις είναι οι βασικές λειτουργίες που επιτελεί η ενδικοφανής προσφυγή: 1) ο αυτοέλεγχος της Διοίκησης και η διόρθωση των πλημμελειών των πράξεων της από την ίδια 2) η πληρέστερη, οικονομικότερη και απλούστερη έννομη προστασία του διοικουμένου, αφού η Διοίκηση έχει εξ ορισμού περισσότερες δυνατότητες επέμβασης στην πράξη της από τον δικαστή, ιδίως τον ακυρωτικό αλλά και τον δικαστή της ουσίας 3) η αποσυμφόρηση των δικαστηρίων, καθόσον η διαφορά είτε επιλύεται σε διοικητικό επίπεδο, είτε ο διοικούμενος πείθεται για την ορθότητα της απόφασής της ή για την έλλειψη πιθανοτήτων ευδοκίμησης τυχόν ενδίκου βοηθήματος, είτε η υπόθεση φθάνει ενώπιον του δικαστή εκκαθαρισμένη κατά το νομικό και πραγματικό μέρος της, τουλάχιστον δε απαλλαγμένη από τυπικά ελαττώματα, όπως αναρμοδιότητα και έλλειψη αιτιολογίας[3].
Ενόψει αυτών, γίνεται δεκτό αναφορικά με την εξουσία της αρμόδιας διοικητικής αρχής σε περίπτωση αποδοχής της ενδικοφανούς προσφυγής, ότι η αποδοχή της ενδικοφανούς προσφυγής μπορεί να συνεπάγεται είτε τη μεταρρύθμιση αντικατάσταση της αμφισβητούμενης αρχικής πράξης είτε την ακύρωσή της και αναπομπή της για επανάληψη της διαδικασίας[4].
Ειδικότερα, εάν κατά τον έλεγχο της αρχικής πράξης, ύστερα από την άσκηση ενδικοφανούς προσφυγής, το δευτεροβάθμιο όργανο διαπιστώσει σοβαρά σφάλματα που βαρύνουν την έκδοση της αρχικής πράξης και την καθιστούν παράνομη και τα οποία δεν δύνανται να θεραπευθούν με μόνη την έκδοση νέας απόφασης (όπως π.χ. κακή συγκρότηση, αναρμοδιότητα, παράβαση ουσιώδους διαδικαστικού τύπου), τότε, στην περίπτωση αυτή το δευτεροβάθμιο όργανο πρέπει να έχει την εξουσία ακύρωσης της αμφισβητούμενης πράξης και αναπομπής στο πρωτοβάθμιο όργανο προκειμένου να θεραπευθούν τα τυχόν ελαττώματα και να επαναληφθεί η σχετική διαδικασία.
Ωστόσο, η υποχρέωση αναπομπής του δευτεροβάθμιου στο πρωτοβάθμιο όργανο, υφίσταται υπό δύο αρνητικές προϋποθέσεις, άλλως τεκμαίρεται η θεραπεία του σφάλματος της πρωτοβάθμιας απόφασης. Συγκεκριμένα, αφενός θα πρέπει να μην προβλέπεται άλλη διεξοδική διαδικασία ενώπιον του δευτεροβάθμιου οργάνου, η τήρηση της οποίας να συνεπάγεται ισοδύναμες εγγυήσεις για το διοικούμενο, αφετέρου για την αναπομπή στο πρωτοβάθμιο όργανο προϋποτίθεται ότι οι πλημμέλειες της αρχικής πράξης δεν είναι επουσιώδεις αλλά σοβαρές και ουσιώδεις μη δυνάμενες να καλυφθούν με την έκδοση της τελικής απόφασης.
Στην προκείμενη, περίπτωση, οι πλημμέλειες της αρχικής πράξης του Αυτοτελούς Κλιμακίου Ασύλου μπορούν πράγματι να θεωρηθούν σοβαρές και ουσιώδεις, καθόσον πραγματοποιήθηκε συνέντευξη που κατά την κρίση της Επιτροπής δεν πληρούσε τους όρους του νόμου. Πλην, όμως, ενώπιον της Επιτροπής Προσφυγών προβλέπεται άλλη διεξοδική διαδικασία, η τήρηση της οποίας συνεπάγεται ισοδύναμες εγγυήσεις για το διοικούμενο και θα μπορούσε να θεραπεύσει τη συγκεκριμένη πλημμέλεια.
Συγκεκριμένα, σύμφωνα με το ισχύον νομικό πλαίσιο, η διαδικασία ενώπιον της Ανεξάρτητης Επιτροπής Προσφυγών είναι κατά κανόνα έγγραφη και η συζήτηση των προσφυγών διενεργείται με βάση τα στοιχεία του φακέλου, ενώ ο νόμος προβλέπει επίσης, συγκεκριμένες περιπτώσεις, όπου η κλήση σε ακρόαση ενώπιον της Επιτροπής είναι υποχρεωτική για το δευτεροβάθμιο όργανο, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνεται και η περίπτωση όπου ανακύπτουν ζητήματα ή αμφιβολίες ως προς την πληρότητα της συνέντευξης που πραγματοποιήθηκε κατά τον πρώτο βαθμό εξέτασης. Ανεξαρτήτως αυτού, η Επιτροπή διατηρεί σε κάθε περίπτωση, το δικαίωμα να καλέσει σε προφορική ακρόαση τον προσφεύγοντα, κατά τη διακριτικής της ευχέρεια -πέραν των ως άνω προβλεπόμενων περιπτώσεων όπου η κλήση είναι υποχρεωτική- και οσάκις κρίνει ότι τούτο είναι αναγκαίο προκειμένου να διαμορφώσει κρίση επί της ουσίας της υπόθεσης.
Επομένως, κατά την εδώ υποστηριζόμενη άποψη, η Επιτροπή έπρεπε, εφόσον διαπίστωσε τις συγκεκριμένες πλημμέλειες της πρωτοβάθμιας συνέντευξης να καλέσει τον προσφεύγοντα αλλοδαπό σε προφορική ακρόαση ενώπιον της. Η δε κλήση σε ακρόαση από την ίδια την Επιτροπή Προσφυγών με τήρηση όλων των εγγυήσεων και τύπων που προβλέπει η οικεία νομοθεσία για την πραγματοποίηση συνεντεύξεων με αιτούντες άσυλο (όπως άλλωστε απαιτεί ρητά νόμος και για και κατά τη διαδικασία συζήτησης των προσφυγών ενώπιον των Ανεξάρτητων Επιτροπών Προσφυγών) είναι πρόσφορη και κατάλληλη για να θεραπεύσει της πλημμέλειες της πρωτοβάθμιας διαδικασίας και να διαφυλάξει τα δικαιώματα του προσφεύγοντος αλλοδαπού. Άλλωστε, από την ίδια τη συστηματική και τελεολογική ερμηνεία της Οδηγίας 2013/32/ΕΕ προκύπτει ότι ο ευρωπαίος νομοθέτης απαιτεί κατά κανόνα την πραγματοποίηση μίας τουλάχιστον συνέντευξης με τον αιτούντα διεθνή προστασία που θα του παρέχει τη δυνατότητα να εκθέσει με σαφήνεια και πληρότητα τους λόγους για τους οποίους κινδυνεύει να υποστεί δίωξη ή σοβαρή βλάβη σε περίπτωση επιστροφής στη χώρα καταγωγής (ή συνήθους διαμονής του σε περίπτωση ανιθαγενών) και για τους οποίους θα πρέπει να αναγνωριστεί ως δικαιούχος διεθνούς προστασίας.
Η εδώ υποστηριζόμενη λύση είναι, επίσης, συμβατή με τον νόμιμο σκοπό της ολοκλήρωσης της διοικητικής διαδικασίας σε εύλογο χρόνο και για πληρέστερη, οικονομικότερη και απλούστερη έννομη προστασία του διοικουμένου. Αυτός ήταν, άλλωστε ο λόγος για τον οποίο ο νομοθέτης με το ν. 4375/2016 με προφανή σκοπό την απλούστευση των διαδικασιών και την ταχεία εξέταση των αιτημάτων ασύλου κατήργησε την υποχρέωση αναπομπής υποθέσεων στο πρώτο βαθμό, που προβλεπόταν υπό το προηγούμενο νομικό καθεστώς (πδ 113/2013) οσάκις αυτές είχαν απορριφθεί στον πρώτο βαθμό ως απαράδεκτες και εν συνεχεία γίνονταν δεκτές από τις Επιτροπές Προσφυγών προκειμένου να λάβει χώρα κατ’ ουσίαν εξέταση[5].
Αντίθετα, η λύση που προκρίθηκε στη συγκεκριμένη περίπτωση από την Επιτροπή Προσφυγών ενέχει τον κίνδυνο η διοικητική διαδικασία να καταστεί ατέρμονη και να διαιωνίζεται η εξέταση ενός αιτήματος διεθνούς προστασίας, με δυσμενείς συνέπειες τόσο για τον ενδιαφερόμενο όσο και για την ίδια τη Διοίκηση. Τούτο διότι μετά την αναπομπή της υπόθεσης εκ νέου στον πρώτο βαθμό και την επανάληψη της πρωτοβάθμιας διαδικασίας, θα εκδοθεί νέα απόφαση από το Αυτοτελές Κλιμάκιο Ασύλου, κατά της οποίας ο ενδιαφερόμενος θα μπορεί να προσφύγει εκ νέου ενώπιον των Επιτροπών Προσφυγών. Τι θα συμβεί, λοιπόν, αν παραδείγματος χάρη διαπιστωθεί νέα παρανομία της απόφασης που θα εκδοθεί μετ’ αναπομπή; Θα πρέπει και πάλι το δευτεροβάθμιο όργανο να αναπέμψει την υπόθεση στον πρώτο βαθμό, καθιστώντας τη διαδικασία και πάλι εκκρεμή; Προκειμένου, λοιπόν, αφενός να ολοκληρωθεί η εξέταση του αιτήματος και αφετέρου να θεραπευτούν οι πλημμέλειες και να προστατευτούν τα δικαιώματα του ενδιαφερομένου η Επιτροπή θα έπρεπε να καλέσει σε συνέντευξη του προσφεύγοντος ενώπιον της και να παράσχει την ευκαιρία σε αυτόν να αναπτύξει κατάλληλα το σύνολο των ισχυρισμών του.
Τέλος, η εδώ υποστηριζόμενη ερμηνευτική εκδοχή δεν παραβιάζει το δικαίωμα σε πραγματική προσφυγή, που κατοχυρώνουν τα άρθρα 46 της Οδηγίας 2013/32/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου «σχετικά με τις κοινές διαδικασίες για τη χορήγηση και ανάκληση του καθεστώτος διεθνούς προστασίας (αναδιατύπωση)» και 13 της ΕΣΔΑ. Η εν λόγω Οδηγία, μιλάει για δικαίωμα πραγματικής και αποτελεσματικής προσφυγής, δηλαδή για επανεξέταση της υπόθεσης σε νομικό και ουσιαστικό επίπεδο[6]. Η έννοια του πραγματικής προσφυγής ενώπιον δικαιοδοτικού οργάνου εμπνέεται από το άρθρο 47 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ο οποίος με τη σειρά του βασίζεται στο άρθρο 13 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (εφεξής: ΕΣΔΑ)[7]. Σύμφωνα δε με την πάγια νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (εφεξής: ΕΔΔΑ) η διάταξη αυτή (13 ΕΣΔΑ) εγγυάται την ύπαρξη στο εθνικό δίκαιο μίας προσφυγής που επιτρέπει σε κάποιον να επικαλεστεί τα δικαιώματα και τις ελευθερίες της Σύμβασης (μεταξύ άλλων το δικαίωμα να μην απελαθεί κατά παράβαση του άρθρου 3 της ΕΣΔΑ σε χώρα όπου αυτός κινδυνεύει να υποστεί βασανιστήρια, απάνθρωπη και ταπεινωτική μεταχείριση ή κατά παράβαση του άρθρου 2 της Σύμβασης)[8]. Επιπλέον, μπορεί να πληροί τις απαιτήσεις του άρθρου 13 το σύνολο των προσφυγών που προσφέρει το εθνικό δίκαιο, ακόμα και αν καμία από αυτές δεν ανταποκρίνεται εξολοκλήρου από μόνη της[9].
Η υποχρέωση αυτή της Ελλάδας να κατοχυρώσει το δικαίωμα του αιτούντος άσυλο σε πραγματική προσφυγή, βάσει της Οδηγίας διασφαλίζεται καταρχήν μέσα από την καθιέρωση της διαδικασίας εξέτασης ενδικοφανούς προσφυγής από τις Επιτροπές Προσφυγών, σε συνδυασμό με τη μετέπειτα δυνατότητα του ενδιαφερομένου να ασκήσει τα ένδικα βοηθήματα της αιτήσεως ακυρώσεως και αναστολής ενώπιον του αρμοδίου διοικητικού δικαστηρίου κατά των αποφάσεων των Επιτροπών, δηλαδή από το σύνολο των ενδίκων βοηθημάτων που προβλέπει στην προκειμένη περίπτωση το ελληνικό δίκαιο[10].
Κατ’ επέκταση, στην προκείμενη περίπτωση, το δικαίωμα σε αποτελεσματική προσφυγή του προσφεύγοντος διασφαλίζεται από την άσκηση της ενδικοφανούς προσφυγής ενώπιον της Επιτροπής, όπου θα διαπιστώνεται η πλημμέλεια της πρωτοβάθμιας απόφασης και θα παρέχεται εκ νέου η κατάλληλα ευκαιρία στον προσφεύγοντα, δια προφορικής του ακροάσεως ενώπιον της Επιτροπής, να παρουσιάσει διεξοδικά τα επιχειρήματα και τους ισχυρισμούς του σε συνδυασμό με τη μετέπειτα δυνατότητά του να αμφισβητήσει την κρίση της Επιτροπής επί του αιτήματός του ενώπιον του αρμοδίου διοικητικού δικαστηρίου (διοικητικό εφετείο σε πρώτο βαθμό και κατ’ έφεση ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας) δίχως να τίθεται κάποιο ζήτημα συμβατότητας της διαδικασίας προς το οικείο ενωσιακό δίκαιο.
[1] Ε.Πουλαράκης, Οι Επιτροπές Προσφυγών επί αιτημάτων διεθνούς προστασίας. Προς ένα νέο πρότυπο επίλυσης των διοικητικών διαφορών; ΔιΔικ 2015, σελ. 174 επ.
[2] Βλ. ΣτΕ Ολ. 1237-8/2017 με τις οποίες κρίθηκε σύμφωνη με το Σύνταγμα η Συμμετοχή Δικαστικών Λειτουργών ΤΔΔ στις Ανεξάρτητες Επιτροπές Προσφυγών και ΔΕΕ, απόφ. 31.01.2013, C-175/11, H.I.D., B.A./Refugee Applications Commissioner, Refugee Appeals Tribunal, Minister for Justice, Equality and Law Reform, Ιρλανδίας, Attorney General (Προδικαστικό ερώτημα).
[3] Βλ. Ευγ. Πρεβεδούρου, Οι ενδικοφανείς προσφυγές ως μέσον επιτάχυνσης της διοικητικής δίκης, ΘΠΔΔ 2013, σελ. 194.
[4] Βλ. Ευγ. Πρεβεδούρου, Πρόσφατες νομολογιακές εξελίξεις ω προς τις υποχρεωτικές διοικητικές προσφυγές στο γαλλικό δίκαιο, ΕΔΚΑ 2007 σελ. 185.
[5] Βλ. άρθρα 18 και 26 παρ. 6 ΠΔ 113/2013, σε συνδυασμό.
[6] Η εν λόγω προσφυγή προβλέπεται ότι ασκείται ενώπιον δικαστηρίου ή άλλου ανεξάρτητου δικαιοδοτικού οργάνου (before a court or tribunal, κατά το αγγλικό κείμενο, devant une juridiction κατά το γαλλικό κείμενο της Οδηγίας) και όχι «αποκλειστικά» ενώπιον δικαστηρίου κατά την απόδοση στα ελληνικά της σχετικής διάταξης της Οδηγίας.
[7] Βλ. σχετικά Αιτιολογική Έκθεση στην τροποποιημένη πρόταση οδηγίας της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για τις ελάχιστες προδιαγραφές, ό.π.
[8] Η αποτελεσματικότητα μιας προσφυγής υπό την έννοια του άρθρου 13 δεν εξαρτάται από την βεβαιότητα της ευνοϊκής έκβασης για τον προσφεύγοντα. Για να είναι πραγματική η προσφυγή που απαιτείται από το άρθρο 13 πρέπει να είναι διαθέσιμη από νομικής και πρακτικής άποψης, υπό την έννοια ειδικά ότι η άσκησή της δεν πρέπει να παρεμποδίζεται αναιτιολόγητα από πράξεις ή παραλείψεις των αρχών του καθού η προσφυγή κράτους (Αντί άλλων ΕΔΔΑ Τμήμα Ευρείας Σύνθεσης, MSS κατά Βελγίου και Ελλάδας, 30696/09, απόφ. 21.1.2011, σκ. 288-291) και να έχει ανασταλτικό αποτέλεσμα, ήδη δια της υποβολής αυτού (ΕΔΔΑ, Jabari κατά Τουρκίας, 40035/98, απόφ. 11.07.2000, σκ. 50, Čοnka κατά Βελγίου, 51564/99, απόφ. 5.2.2002, σκ. 79, Gebremedhin κατά Γαλλίας, 25389/05, απόφ. 26.04.2007, σκ. 58 και 66, Muminov κατά Ρωσίας, 42502/06, απόφ. 11.12.2008, σκ. 101).
[9] ΕΔΔΑ Τμήμα Ευρείας Σύνθεσης, MSS κατά Βελγίου και Ελλάδας, ό.π. Βλ. και 27η αιτιολογική σκέψη στην Οδηγία 2005/85/ΕΚ, όπου προβλέπεται ρητά ότι «Το κατά πόσον η προσφυγή είναι αποτελεσματική, μεταξύ άλλων όσον αφορά την εξέταση των σχετικών γεγονότων, εξαρτάται από το διοικητικό και δικαστικό μηχανισμό κάθε κράτους μέλους ως σύνολο».
[10] Ε. Πουλαράκης, Οι Επιτροπές Προσφυγών επί αιτημάτων διεθνούς προστασίας. Προς ένα νέο πρότυπο επίλυσης των διοικητικών διαφορών; ό.π.